La Publicité gouvernementale, Président Chris Stockwell, Assemblée législative de l’Ontario, le 22 janvier 1997.

Contexte : Les 14 et 15 janvier 1997, les députés d’Algoma (M. Wildman) et d’Oakwood (M. Colle) ont soulevé chacun pour sa part la question de privilège au sujet de l’utilisation que le gouvernement a faite récemment de la presse écrite et parlée pour communiquer son programme et de l’utilisation des deniers publics à cette fin. Le député d’Algoma a émis des réserves au sujet des publicités télévisées où le premier ministre parlait des projets de réforme de son gouvernement. Le député d’Oakwood trouva à redire, quant à lui, à la brochure que le ministre des Affaires municipales et du Logement a publiée sur le projet de réforme de l’administration municipale du Grand Toronto. Les deux députés firent remarquer que les publicités ont paru avant l’étude par l’Assemblée des mesures législatives nécessaires à la mise en oeuvre des projets de réforme et avant les audiences publiques sur ces mesures. Ils demandèrent au Président de déterminer si ces publicités portent atteinte aux privilèges des députés et si elles constituent un outrage à l’Assemblée. En outre, le 20 janvier 1997, le député d’Algoma a porté à l’attention du Président une affaire distincte mais connexe. Selon le député, le ministre des Affaires municipales et du Logement avait publié le lundi précédent un communiqué où il annonçait que le gouvernement avait l’intention de remanier les responsabilités des autorités provinciales et municipales. Le député estimait que le communiqué avait pour effet de rattacher les publicités télévisées au projet de loi que déposait le ministre.

Décision du Président Chris Stockwell : Permettez-moi d’abord de citer les sources parlementaires relatives au privilège. L’alinéa 21a) se lit comme suit : « Les privilèges sont les droits dont jouissent la Chambre collectivement et les députés individuellement et qui leur sont conférés par la Loi sur l’Assemblée législative et d’autres lois ainsi que par les pratiques, les précédents, les usages et les coutumes. » Parmi les privilèges individuels, mentionnons la liberté de parole, l’immunité d’arrestation en matière civile, l’exemption de l’obligation de faire partie d’un jury ou de comparaître comme témoin et la protection contre les mauvais traitements.

Bien que les députés d’Algoma et d’Oakwood n’aient pas précisé le privilège qu’ils estimaient avoir été violé, j’ai indiqué la semaine dernière que j’examinerais la question. Au cours de mes recherches, j’ai trouvé une décision en date du 29 octobre 1980 de la Présidente Sauvé de la Chambre des communes du Canada, décision portant sur des préoccupations relatives à l’opportunité d’une campagne publicitaire lancée par le gouvernement du Canada. En statuant qu’il n’y avait pas présomption d’atteinte au privilège, la Présidente Sauvé a déclaré : « il doit [...] exister un lien entre la documentation et la prétendue ingérence dans les procédures parlementaires. Or, à cet égard, il n’y a rien ou bien peu dans les documents ou la campagne publicitaire en cause qui ait trait à une procédure parlementaire. »¹

Compte tenu de la décision de la Présidente Sauvé et après avoir examiné toutes les circonstances, j’estime qu’il n’y a pas présomption d’atteinte aux privilèges dans les affaires évoquées par les députés d’Algoma et d’Oakwood. Les publicités télévisées ainsi que la brochure et le communiqué du ministère ne visent pas par des moyens irréguliers à influencer les députés dans l’exercice de leurs fonctions, pas plus qu’elles ne briment la liberté de parole en chambre ni ne touchent à une procédure parlementaire.

Les députés d’Algoma et d’Oakwood m’ont également demandé de déterminer si les mêmes circonstances équivalaient à un outrage. Erskine May explique le concept d’outrage dans les termes suivants:

«En général, tout acte ou toute omission qui entrave une Chambre ou l’un de ses membres ou de ses fonctionnaires dans l’exercice de ses fonctions, ou qui tend à produire un tel résultat, peut être considéré comme un outrage, même s’il n’existe aucun précédent à cet effet. Il est donc impossible d’énumérer tous les actes susceptibles d’être considérés comme un outrage, le pouvoir d’imposer des sanctions en pareil cas étant de par sa nature discrétionnaire [...]

Les paroles ou les écrits publiés qui discréditent la Chambre ou ses délibérations ont toujours été punis par la Chambre des lords et la Chambre des communes suivant le principe voulant que ces actes tendent à entraver les chambres dans l’exercice de leurs fonctions en portant atteinte au respect qui leur est dû [...] Par ailleurs, les actes qui, sans viser directement à entraver les chambres dans l’exercice de leurs fonctions, tendent pourtant à produire un tel résultat indirectement ou en attirant sur la Chambre la haine, le mépris ou le ridicule ou en abaissant ses autorités peuvent constituer des outrages »².

J’ai également examiné deux décisions importantes citées par le député d’Algoma la semaine dernière. La première a été rendue par le Président Fraser à la Chambre des communes du Canada le 10 octobre 1989.

Voici la situation à laquelle le Président Fraser faisait face. Le ministère des Finances avait fait paraître une annonce déclarant que « le 1^er janvier 1991, le régime de la taxe fédérale de vente connaîtra des modifications » et qu’une taxe sur les produits et services « remplacera l’actuelle taxe fédérale de vente ». L’annonce exposait ensuite les modifications proposées.

Après avoir évalué la situation sous l’angle du privilège, le Président Fraser l’a évaluée sous l’angle de l’outrage. En statuant qu’il n’y avait pas présomption d’atteinte au privilège ou d’outrage, il a établi la distinction entre l’atteinte au privilège et l’outrage dans les termes suivants :

« En résumé, toutes les atteintes au privilège constituent des outrages à la Chambre mais les outrages ne sont pas tous forcément des atteintes au privilège. L’outrage peut consister en une action ou une omission; il n’est pas nécessaire que celle-ci constitue effectivement une entrave pour la Chambre ou un député, il suffit qu’elle tende à produire ce résultat. Les cas d’outrage peuvent aller du manquement mineur au décorum à l’attaque grave contre l’autorité du Parlement »³.

En statuant qu’il n’y avait pas présomption d’outrage, le Président Fraser semble avoir convenu avec les ministres que le gouvernement avait fait paraître ces annonces dans un but strictement « informatif » et qu’il « n’avait jamais eu l’intention de donner l’impression que la mesure législative en question ne ferait pas l’objet d’un débat au Parlement ».

Le député d’Algoma a également cité la décision que le Président Warner a rendue ici même le 28 mars 1994. Dans ce cas, le gouvernement avait fait paraître une lettre ouverte dans les journaux de la région d’Ottawa–Carleton. Signée par le ministre des Affaires municipales, la lettre pouvait donner à penser qu’un projet de loi qui n’avait franchi que l’étape de la première lecture serait tôt ou tard adopté. Après avoir examiné la décision du Président Fraser et les deux précédents concernant notre propre assemblée, le Président Warner a conclu qu’il n’y avait pas présomption d’atteinte au privilège ou d’outrage.

Appliquons maintenant ces sources à la publicité incriminée. En ce qui concerne la publicité télévisée et le communiqué du ministère mentionnés par le député d’Algoma, j’estime qu’il n’y a pas présomption d’outrage. Au contraire, la publicité ne fait qu’expliquer en termes simples et généraux la philosophie du gouvernement et son projet de réforme. Quant au communiqué, il est rédigé de façon anodine.

Cependant, je trouve beaucoup à redire à la brochure du Ministère parce qu’elle est rédigée en termes plus définitifs que la publicité et le communiqué. Elle déclare, entre autres, qu’« une nouvelle ville sera créée », que « les travaux d’édification de la nouvelle ville commenceront en 1997 » et que « la nouvelle ville de Toronto réduira le nombre des politiciens municipaux ».

Comment doit-on interpréter ces déclarations sans nuances? À mon avis, elles donnent l’impression que l’adoption de la loi requise est superflue ou courue d’avance ou que l’Assemblée n’a qu’un rôle formel, accessoire, voire inférieur dans le processus législatif et, ce faisant, semblent porter atteinte au respect qui lui est dû. Je n’en serais pas venu à cette conclusion si on avait nuancé ces déclarations ou propositions — et elles ne sont rien de plus — en précisant qu’elles ne deviendront réalité que si l’Assemblée les approuve.

Dans les deux décisions que j’ai citées, le Président Fraser à Ottawa et le Président Warner ici même ont critiqué vertement les ministres et le gouvernement au sujet des publicités gouvernementales.

Le Président Fraser a déclaré qu’il ne serait pas aussi clément à l’avenir dans des circonstances semblables et que « nous sommes une démocratie parlementaire, non pas une soi-disant démocratie exécutive ou administrative ». Le Président Warner a déclaré que l’acte en question avait frôlé de très près l’outrage et demandé au ministre de se montrer dorénavant plus prudent et plus respectueux des procédures de l’Assemblée.

Vu que le Président Warner adressait cette mise en garde très sévère au Ministère dont il est question aujourd’hui, je considère que ce ministère a été amplement averti.

Il ne suffit pas qu’un autre Président fasse une autre mise en garde dans des circonstances où le libellé et la circulation de la brochure semblent à première vue passer les bornes. En toute franchise, j’estime que les lecteurs de ce document risquent de se méprendre sur la façon dont fonctionne la démocratie parlementaire en Ontario et cette méprise porte atteinte au respect dû à nos institutions parlementaires.

Pour ces raisons, je statue qu’il y a bel et bien en l’occurrence présomption d’outrage. À la fin de cette décision, j’accueillerai une motion concernant la question de la brochure du ministère soulevée par le député d’Oakwood.

À propos d’une question distincte mais connexe, le député de St. Catharines (M. Bradley) s’est interrogé mardi dernier sur l’inégalité d’accès du gouvernement et de l’opposition aux ressources de publicité. Il a demandé si le Président avait le pouvoir d’empêcher le gouvernement de faire de la publicité jugée intéressée et partisane.

Je voudrais maintenant exprimer des préoccupations personnelles concernant l’opportunité d’utiliser les deniers publics pour défendre par la publicité telle ou telle position sur une question dont la Chambre est saisie. Je ne parle pas ici de publicités payées par un parti politique, mais bien de l’utilisation de l’argent que versent à l’État provincial tous les Ontariens sans égard à leur opinion politique. Personnellement, je trouverais répréhensible que l’argent des contribuables serve à transmettre un message politique ou partisan. Entendez-moi bien. Les députés ont parfaitement le droit de débattre une question et d’influencer l’opinion publique; en fait, cela fait partie de notre tradition parlementaire. Mais j’estime qu’un gouvernement a tort d’essayer d’influencer l’opinion publique par des publicités payées avec les deniers publics, ce qui, soit dit en passant, n’est pas à la portée de l’opposition, au lieu de le faire par le débat en chambre. Je le répète, ce sont là des opinions personnelles. Bien que je sympathise avec le député de St. Catharines, je n’ai pas le pouvoir d’examiner l’opportunité de ces campagnes, à moins qu’elles ne donnent lieu à une question de privilège ou d’outrage, sujet dont j’ai déjà traité.

Le député de St. Catharines a également mentionné l’autre jour la Commission de régie interne. Si le député veut lui présenter une demande, il est libre de le faire et la Commission pourra répondre à ses préoccupations dans la mesure de sa compétence.

Notes

1. Chambre des communes, Débats, 29 octobre 1980, p. 4213-14.

2. Voire Erskine May, The Law, Privileges, Proceedings and Usages of Parliament, 21st Edition (London: Buttterworths, 1985), pp. 115, 121, 124-5.

3. Chambre des communes, Débats, 10 octobre 1989, p. 4457-61.