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Le rôle du gouverneur général : enseignements en provenance de l’Australie et d’ailleurs dans le Commonwealth
Edward McWhinney

À un moment où les Canadiens sont aux prises avec les questions de la prorogation, des élections à date fixe et même de l’appellation de leur chef d’État, il est utile de jeter un regard sur des pratiques en vigueur dans d’autres pays du Commonwealth. Évidemment, chaque pays possède en propre une tradition et des conventions, mais nous pouvons mieux comprendre les enjeux qui se posent au Canada si nous les abordons dans une démarche comparative. La présente étude passe en vue des développements récents, y compris le rôle du gouverneur général dans la formation ou la chute d’un gouvernement.

Le Canada possède une vieille, d’aucuns la qualifieraient d’antique, charte constitutionnelle, qui, avant que ne soit votée la Loi constitutionnelle de 1982, n’était pas assortie d’un mécanisme de modification autonome, fonctionnant de manière indépendante, Même aujourd’hui, la Constitution ne prévoit qu’un processus de modification très lourd et laborieux. Ainsi, l’écart ne cesse de se creuser entre la Constitution, la loi dans les livres, et ce qui se produit concrètement en vertu de ce texte. Elle devient un fardeau composé des conventions constitutionnelles et de nombreuses autres pratiques gouvernementales raisonnables, tolérées et officieuses qui visent à combler ce fossé.

Depuis l’adoption de la deuxième loi de réforme de 1867 au Royaume-Uni et le vaste élargissement qui en a résulté du droit de vote aux hommes adultes, le lieu de prédilection pour la mise en place de modifications d’ordre constitutionnel ou juridique et pour l’élaboration de nouvelles lois au Royaume-Uni est la Chambre des communes.

Depuis 1867, la Couronne, en Grande-Bretagne, a toujours suivi les conseils du premier ministre concernant la dissolution du Parlement et de nouvelles élections générales. Cela n’empêche ni n’entrave, à quelque moment que ce soit, un échange de vues libre, franc et privé quant au mérite de mesures ou de politiques particulières qui sont proposées. C’est dans ce cadre, d’après tous les éléments dont nous disposons, que le rôle de la reine actuelle, laquelle, après tout, a rencontré plus d’une douzaine de premiers ministres successifs, à commencer par Winston Churchill, continue d’être efficace et persuasif dans le régime constitutionnel britannique.

Cette efficacité découle de l’expérience pragmatique, du bon sens et du réalisme, acquis au cours d’une longue vie de service public et s’exprimant dans une persuasion amicale et non au moyen de l’invocation ou de la menace de prérogatives constitutionnelles, peu importe ce qu’elles sont devenues aujourd’hui du fait de l’évolution de coutumes et de conventions. Telles sont les qualités personnelles cruciales à rechercher dans la quête d’un gouverneur général moderne de nos jours. Il faut éviter toute fixation superflue sur les compétences en droit constitutionnel, en elles-mêmes. Il se trouve que la gouverneure générale Clarkson les possédait aussi, mais ce sont les autres qualités, d’ordre personnel, qui lui ont valu son succès dans l’accomplissement de son mandat.

Un mot sur l’appellation

Le terme « chef d’État » n’est pas un terme constitutionnel ayant valeur légale au Canada. Il n’est pas mentionné dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de1867, le document fondateur, ni dans aucune des modifications ultérieures, y compris dans le dernier grand projet de réforme constitutionnelle, la Loi constitutionnelle de 1982. Employé avec ou sans l’ajout poli de « en titre », il représente simplement un terme de science politique commode pour différencier ce poste et ses fonctions et pouvoirs du poste de chef de gouvernement dans le cadre du système exécutif dualiste prévu par le modèle de Westminster.

Du point de vue de l’expérience comparée du droit constitutionnel avec d’autres régimes constitutionnels inspirés du modèle de Westminster qui, à l’instar de ceux du Canada et de l’Australie, avaient des liens historiques avec le vieil empire britannique et, plus tard, avec le Commonwealth, la République d’Irlande a élu directement au suffrage universel ses plus récents chefs d’État, appelés présidents aux termes de la Constitution de 1937 dans un système exécutif dualiste (chef d’État/chef de gouvernement). La République d’Inde, fonctionnant aussi au moyen d’un régime exécutif dualiste du type de Westminster, a emprunté cette voie, avec un président, à titre de chef d’État, également élu, bien que par l’intermédiaire d’un mode de scrutin indirect, auquel participent tous les membres des deux chambres du Parlement fédéral, mais aussi des parlements des États.

Le fait de conférer à notre gouverneur général le titre de chef d’État n’altère ni ne diminue, ni peut le faire en soi, le rôle de la reine au Canada de nos jours, en dépit de commentaires publics occasionnels plutôt angoissés qui soutiennent le contraire.

Le débat sur la prorogation

La prorogation, obscur processus juridique, avec ses racines anglaises remontant à la guerre des Deux-Roses, qui avait théoriquement été « reçue » au Canada avec l’adoption de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867, n’était guère connue des chefs de partis et de leurs députés en général au moment elle a fait l’objet de tant de furieuses argumentations publiques dans les derniers jours de novembre 2008. On peut aisément comprendre un manque évident de compréhension des tenants et aboutissants fondamentaux d’un processus qui n’est qu’un vestige d’une autre époque, mais il n’était certainement pas justifié d’affirmer alors que son emploi de nos jours serait « sans précédent ».

La comparaison de pratiques semblables au sein du Commonwealth avec des pays qui, comme le Canada, possèdent des régimes du type de Westminster, indique clairement que la prorogation a été et sera accordée sans autre forme de procès à la demande d’un premier ministre. Dans la pratique canadienne, elle aurait été accordée 105 fois depuis la Confédération en 1867, à la demande de premiers ministres aussi bien libéraux que conservateurs au fil des ans, et jusqu’à ce jour. Ces requêtes sont manifestement liées au calcul, de la part de ces premiers ministres, de leurs intérêts ou avantages politiques immédiats à un moment précis.

On peut plaider en faveur de l’établissement de limites ou de conditions précises en ce qui concerne l’octroi de la prorogation de nos jours (y compris sa durée et les restrictions à la nomination de cadres supérieurs pendant qu’elle est en vigueur), ou même en faveur de son abolition pure et simple, en l’intégrant dans le corpus plus vaste et mieux compris des règles parlementaires concernant l’ajournement. La compétence constitutionnelle d’engager ce type de réforme et de modernisation des pratiques et de la procédure de la Chambre des communes appartient au parlement fédéral, agissant seul, peut-être dans le contexte d’une loi globale de codification.

La volonté politique d’agir dans ce sens a tout simplement fait défaut et cela pourrait expliquer le fait que cette question semble maintenant avoir disparu du programme politique à Ottawa. Selon cette façon de voir, la prorogation aurait tout simplement constitué un prétexte commode, plutôt qu’une cause en soi, de l’affrontement politique de la fin novembre 2008, pour lequel la motivation primordiale serait toujours restée le fait de persuader la gouverneure générale de retirer au premier ministre en poste son mandat en faveur d’un nouveau gouvernement « de rechange » fondé sur l’association, à ce moment-là, des trois partis d’opposition.

Lorsque le premier ministre Harper s’est rendu chez la gouverneur générale Jean en décembre 2008 pour demander la prorogation du Parlement au moment où il devait affronter une motion de censure, des journalistes de divers médias qui ont attendu à l’extérieur de Rideau Hall pendant toute la durée des deux heures entre l’arrivée du premier ministre et son départ avec la prorogation en poche ont parlé de « Beaucoup de bruit pour rien ». Pourquoi cela a-t-il duré deux heures? La gouverneure générale a-t-elle délibérément tenté de snober le premier ministre en le faisant attendre aussi longtemps et a-t-elle fait de l’imposition de cette attente une arme pour réaffirmer des pouvoirs de réserve discrétionnaires inhérents?

Un constat est clair en tout état de cause : tous les précédents remontant à Édouard IV et à Richard III, et renforcés après la Glorieuse Révolution de 1688 et à compter des souverains Guillaume et Marie, montrent de manière patente et catégorique que la concession de la prorogation est non discrétionnaire et se fait sur demande. L’expérience accumulée au Canada depuis la Confédération de 1867 possède un poids encore plus impressionnant.

Puisque la gouverneure générale avait à sa disposition des avis constitutionnels et juridiques justes, si elle estimait en avoir besoin, tout cela aurait certainement pu se régler en dix minutes, après l’échange normal de vœux, en 10 minutes, ce que les médias eux-mêmes ont conclu à l’époque. On préfère croire que le reste du temps a été absorbé par l’invitation faite par la gouverneure générale au premier ministre de prendre un thé avec elle, les deux profitant alors d’une occasion beaucoup trop rare de converser librement à propos de questions ne concernant pas l’État. L’autre version, que des médias se sont aventurés à donner, semble étrangère à la dignité naturelle et à la personnalité chaleureuse et affable de Mme Jean et se situer à l’extérieur du protocole et de ses manifestations étudiées de courtoisie que doit respecter un chef d’État, comme la Reine en a donné l’exemple classique au fil des ans.

Faire et renverser des gouvernements

Il existe aujourd’hui un corpus impressionnant de ce qu’on peut qualifier de droit constitutionnel du Commonwealth, qui comprend un élément central originel de droit conventionnel anglais et d’histoire du droit anglais en général, et qui comporte les doctrines et la jurisprudence constitutionnelles de « nouveaux » pays comme l’Irlande et l’Inde, et, le dernier mais non le moindre, le Pakistan, où certaines des interventions les plus éloquentes et les plus courageuses en faveur de sa défense ont été faites par des juges de la Cour suprême trop souvent parties à des combats politiques.

Ce droit constitutionnel se porte bien en Australie, aussi, où l’on trouve des nuances intéressantes dans les réexamens critiques continus de la cause célèbre Whitlam-Kerr de 1975, à l’occasion de laquelle le gouverneur général a renvoyé sans ménagement le premier ministre Gough Whitlam sans consultations préalables. Toujours sans le consentement ou la connaissance préalable du premier ministre, le gouverneur général a rencontré le chef de l’opposition, Malcolm Fraser, auquel il a alors confié la tâche de former un nouveau gouvernement à la place de celui de Whitlam. On avance la thèse voulant que le caractère secret de l’opération a été conçu pour empêcher Whitlam de dégainer le premier et de communiquer avec Whitehall pour demander le renvoi du gouverneur général.

Dans une optique postérieure au statut de Westminster de 1931, il est difficile de soutenir que Whitehall n’aurait pas immédiatement donné suite à la demande. La façon de faire du gouverneur général en 1975 trouve peut-être une forme de légitimation dans les résultats des élections générales qui ont immédiatement suivi, Fraser, fraîchement nommé premier ministre, étant reconduit au pouvoir. Cependant, la campagne s’était jouée sur des thèmes économiques, et non pas sur le bien-fondé de l’attitude du gouverneur général d’un point de vue constitutionnel. Cette affaire demeure néanmoins une controverse publique, sur les plans politique et constitutionnel. Le gouverneur général Kerr, grand partisan travailliste de longue date et choisi pour le poste par un premier ministre travailliste, Whitlam, s’est retrouvé mis à l’écart et fustigé par ses anciens associés politiques et légaux, puis il a décidé de prendre une retraite hâtive du poste et d’aller outre-mer occuper un poste diplomatique secondaire que lui avait offert le gouvernement Fraser. Bien qu’il fût une forte personnalité, Fraser a gouverné prudemment, selon des analystes d’aujourd’hui, et avec une retenue notable dans le domaine de la politique économique, semblant ainsi reconnaître les doutes de la population quant à la légitimité constitutionnelle de sa première accession au pouvoir.

L’un des aspects les plus surprenants et touchants du révisionnisme historique ultérieur entourant l’affaire Whitlam-Kerr est que, aujourd’hui, 35 ans plus tard, Whitlam et Fraser semblent s’être réconciliés et avoir repris d’étroites relations interpersonnelles. Début 2010, Fraser avait, ostensiblement et publiquement, quitté le parti qu’il avait dirigé comme premier ministre et mené à la réélection — tout cela en raison d’un désaccord sur des modifications de vastes politiques du parti et du durcissement des positions du parti sur les immigrants illégaux et des questions connexes. Whitlam, qui a maintenant largement dépassé les 90 ans, a presque atteint le statut japonais de « trésor national ». On se souvient de lui pour sa grâce et l’élégance littéraire de son rôle parlementaire, qui a récemment été commémoré dans un film documentaire produit par la division du hansard.

L’affaire Whitlam-Kerr, semblant avoir débouché sur la ratification par la population, lors d’élections générales, des actes du gouverneur général, peut être comparée à la cause célèbre constitutionnelle de 1926 au Canada, l’affaire King-Byng, où le gouverneur général, lord Byng, ayant rejeté la demande de dissolution du premier ministre MacKenzie King, mit en selle le chef de l’opposition, Arthur Meighen, au poste de premier ministre à la place de King, vit Meighen subir la défaite peu de temps après lors les élections générales qui ont suivi, lesquelles ont été largement considérées, à l’époque, comme ayant été tenues et s’étant décidées pour une large part à propos de l’utilisation par le gouverneur général des pouvoirs de prérogative et de réserve. MacKenzie King retrouva son poste de premier ministre.

Byng rentra en Grande-Bretagne, son mandat étant arrivé à terme, à défaut d’avoir été prolongé. Vue dans le contexte immédiat et dans la séquence des événements politiques, l’affaire King-Byng a largement été considérée comme posant un principe constitutionnel général. En vertu de celui-ci, le gouverneur général doit toujours céder à l’avis du premier ministre de son temps, principe devenant une forme d’absolu constitutionnel, avec la conférence impériale de 1926 et son adoption sous forme juridique dans le statut de Westminster de 1931, en statut de dominion, puis de pays souverain, puis dans le nouveau Commonwealth britanniques des nations. Lorsque Byng a été nommé, le gouvernement canadien avait été consulté en vertu des nouvelles modalités adoptées après les protestations formulées par le premier ministre, sir Robert Borden, en 1916, parce qu’il n’avait pas été consulté au sujet de la succession du duc de Connaught. De l’avis général, Byng constituait un bon choix, grâce à ses antécédents de commandant compatissant des troupes canadiennes au cours de la récente guerre. Toutefois, à ce moment de l’Histoire, il était, comme ses prédécesseurs, un agent impérial responsable, au bout du compte, devant le gouvernement britannique pour l’exercice de ses pouvoirs de gouverneur général. Les instructions formelles et les séances d’information confidentielles qu’il a reçues à Londres avant d’arriver au Canada ont sûrement correspondu à la réalité constitutionnelle de l’ère antérieure au statut de Westminster.

Notre regretté constitutionnaliste éminent, Eugene Forsey, a toujours considéré que Byng n’avait pas été jugé équitablement par l’Histoire, et il n’a jamais accepté la conclusion que Byng avait outrepassé ses pouvoirs. À compter des années 1930, un groupe talentueux et militant de juristes constitutionnalistes canadiens — WPM Kennedy, Vincent MacDonald, FR Scott, Rafael Tuck, le jeune Bora Laskin — allaient prendre acte des nouvelles relations constitutionnelles intra-Commonwealth découlant du Statut de Westminster et s’efforcer d’en énoncer les incidences concrètes pour le droit canadien. L’un des principaux objectifs, l’abolition des appels interjetés par des tribunaux canadiens au tribunal impérial le plus élevé, le Comité judiciaire du Conseil privé à Londres, a été atteint en 1949, avec l’adoption d’une loi par le Parlement canadien mettant fin à cette juridiction.

Sur le plan du droit conventionnel, de nouvelles pratiques émergentes entre Ottawa et Whitehall ont confirmé que le gouvernement canadien ne serait pas seulement consulté, comme auparavant, mais que, dans les faits, il choisirait le nouveau gouverneur général. Après 1952, il nommerait toujours un citoyen canadien. Il a toutefois laissé ouverte la question suivante, plutôt assez logique, sur le point de savoir si le gouverneur général avait perdu un caractère originel intrinsèquement impérial et avait été ainsi concrètement « canadianisé ». Est-ce qu’il y avait une raison de maintenir la règle absolue postulée dans l’affaire King-Byng en 1926, à savoir que le gouverneur général devait toujours s’incliner devant le premier ministre? Ne devrait-il pas y avoir, ce qui serait peut-être raisonnable, latitude à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire autonome, indépendant, dans les cas où cela pourrait être considéré rationnel et nécessaire du point de vue des politiques publiques objectives?

En l’absence d’une grande situation de crise constitutionnelle en plus de trois quarts de siècle depuis le conflit de 1926, il ne s’est guère présenté de réelle occasion ou possibilité de faire des tests ou d’apporter des innovations en ce sens. D’aucuns ont soutenu que la situation de 1979, dans laquelle le gouverneur général Edward Schreyer n’a pas immédiatement accordé une dissolution qui lui avait été demandée, après une défaite en Chambre du premier ministre Joe Clark, élu à la tête d’un gouvernement minoritaire plus tôt cette année-là, confirmait le principe selon lequel le gouverneur général détenait toujours le pouvoir discrétionnaire, de réserve, de refuser l’avis du premier ministre. Bien que le gouverneur général lui-même n’ait jamais commenté publiquement cette situation, les faits incitent à voir les choses autrement.

L’ensemble de l’épisode, qui a commencé par l’arrivée de Clark à Rideau Hall, puis par son départ, et s’est terminé par un appel téléphonique de Schreyer à Clark, comme promis, pour lui dire que la dissolution demandée avait été accordée, ne peut avoir duré plus de 90 minutes. Selon une version, Schreyer, pendant ce bref intervalle, aurait tenté de communiquer avec un ami et ancien superviseur du temps où il était étudiant des cycles supérieurs, James Mallory, rare autorité constitutionnelle canadienne reconnue à cette époque, pour connaître son opinion. D’après une autre version, qui est tout à fait compatible avec l’approche bien établie et délibérément non partisane de sa fonction, et avec une certaine gentillesse personnelle chez lui, Schreyer visait simplement à donner un peu plus de temps de réflexion à un très jeune premier ministre encore inexpérimenté, qui semblait déterminé à se précipiter dans des élections qui, constitutionnellement, n’étaient pas nécessaires, élections qu’il allait perdre. Ce sont l’élément humain de la relation entre le chef de l’État et le chef de gouvernement, ainsi que la possibilité, aussi, de parvenir à des solutions de bon sens sans tomber dans de véritables affrontements constitutionnels, qui demeurent l’enseignement constitutionnel le plus positif à tirer de cet épisode de 1979.

En février 1982, le gouverneur général Schreyer a convoqué une conférence et un séminaire spéciaux à Victoria, en Colombie-Britannique, avec les lieutenants-gouverneurs des provinces, pour discuter de questions constitutionnelles de haut niveau, dont les pouvoirs de réserve (discrétionnaires) des représentants provinciaux du chef de l’État et donc aussi, nécessairement, de sa propre fonction. Schreyer s’intéressait de manière éclairée non seulement à l’expérience canadienne, mais aussi à celle des autres pays du Commonwealth. Il encouragea le volet séminaire de la conférence à adopter une très large approche de la question. On a fait état et discuté de l’élaboration d’une nouvelle pratique dans la République de l’Inde, qui indiquait un éventuel nouveau rôle proactif pour le chef de l’État pour ce qui était de faciliter la consolidation de l’appui à la formation d’un gouvernement majoritaire après des élections qui n’ont pas débouché sur un résultat clairement majoritaire après des élections générales.

Le lieutenant-gouverneur de l’Ontario, John Black Aird, était présent. Il allait ultérieurement, en mai 1985, ajouter son propre vernis aux interventions officieuses et fructueuses du président indien dans des questions de ce genre, en approuvant le mandat d’un nouveau gouvernement minoritaire libéral de l’Ontario sur la foi d’une offre écrite de soutien du gouvernement libéral faite par le chef du Nouveau Parti démocratique provincial. Cette offre était juridiquement inattaquable, fondée sur un programme et détaillée. Cette démarche qui allait donc garantir une majorité de sièges à l’Assemblée législative provinciale. Cet engagement préalable pris par écrit (l’accord Peterson-Rae), selon ce qui avait été publié et présenté au lieutenant-gouverneur, a été dénoncé par le premier ministre conservateur en exercice comme étant « soit inconstitutionnel, illégal ou inapproprié ». Il a néanmoins été accepté par le lieutenant-général, qui lui a donné suite.

Fin novembre 2008, les trois chefs des partis d‘opposition au Parlement fédéral ont semblé tenter d’invoquer cette pratique ontarienne de 1985 comme étant un précédent constitutionnel à la demande qu’ils ont présentée à la gouverneure générale de remplacer le gouvernement conservateur fédéral en poste par leur propre gouvernement « de rechange » parrainé par la troïka. Mais ils étaient loin d’être en mesure de fournir une garantie en béton d’une majorité stable, reposant sur un programme législatif concret pendant un nombre donné d’années, semblable à ce que l’on avait vu dans l’accord de 1985 en Ontario.

À la fin novembre 2008, la gouverneure générale pouvait difficilement accorder le mandat de former un nouveau gouvernement « de rechange » sur la base de l’accord de la troïka qui avait été publié. Le texte de celui-ci était vague et ouvert pour ce qui était de l’engagement envers un programme et, au delà de cela, seuls deux des trois partis formant la troïka – détenant un nombre de sièges bien en deçà d’une majorité à la Chambre des communes — avaient avalisé cet accord clairement et sans équivoque. Le « troisième homme », le chef du Bloc Québécois, dont le nombre de sièges de son parti serait crucial pour assurer le contrôle de la Chambre, décida simplement de suivre le mouvement au moyen de son propre énoncé de politique, qui était distinct, détachable et essentiellement ouvert.

Dans le souci de remplir son mandat constitutionnel de garantir un gouvernement stable et continu pour le pays, la gouverneure générale aurait difficilement pu, si elle voulait être crédible, aller de l’avant sur la base du précédent de l’Ontario en 1985, qui était nettement distinct des éléments particuliers que l’on observait en novembre 2008. Elle ne pouvait pas non plus, dans un premier temps, envisager de songer à accepter une communication de la troïka sans consulter le premier ministre en poste et recevoir sans son avis. Elle se trouvait ainsi à respecter le protocole appliqué par sa prédécesseure, la gouverneure générale Adrienne Clarkson, au sujet d’une approche antérieure et similaire de type troïka, qui lui avait été soumise en novembre 2004 par celui qui était alors le chef de l’opposition, Stephen Harper, et les chefs du NPD et du Bloc agissant de concert.

Les élections générales de 2010 en Australie

L’Australie fournit l’exemple le plus récent du rôle que peut éventuellement jouer un gouverneur général dans la formation ou la chute d’un gouvernement. Après le décompte des voix après les élections du 21 août 2010, le gouvernement travailliste et l’opposition conservatrice (coalition de longue date entre le Parti libéral urbain et le Parti national rural) se retrouvèrent au coude à coude avec chacun 72 députés. Cette situation laissait la décision ultime quant à la formation qui pourrait demander à la gouverneure générale et obtenir de lui le mandat de constituer le gouvernement dans la nouvelle chambre aux six autres députés élus qui n’étaient pas associés au gouvernement ou à l’opposition.

Il s’est tenu un large débat public quant à ce que les six députés « libres » devraient faire. Il a été marqué par de fortes pressions et de généreuses flatteries venant également du gouvernement et de la coalition de l’opposition afin les persuader ou d’influer sur leur choix final. Deux des députés, de tendance plutôt conservatrice, ne tardèrent pas à se rallier à la coalition de l’opposition. Cette décision a été contrebalancée, du côté du gouvernement, par la prompte adhésion du seul député du Parti vert, formation dont les politiques, particulièrement à propos des questions environnementales, étaient très voisines de celles des travaillistes, et d’un député indépendant coloré de la Tasmanie, qui avait plaidé sans ambages en faveur d’une injection massive de fonds fédéraux dans les installations sanitaires et hospitalières du plus petit État de l’Australie, qui paraissait trop souvent négligé dans la lutte pour l’obtention de financement du gouvernement fédéral et pour des programmes de développement régional. Avec les deux ajouts de chaque côté, le gouvernement travailliste et la coalition de l’opposition se trouvaient toujours à égalité, avec chacun 74 députés.

L’attention de la population se centra alors sur les deux députés qui n’avaient pas encore pris parti (Rob Oakeshott et Tony Windsor), qui firent l’objet d’une campagne de séduction extravagante de la part de la première ministre, y compris l’offre, faite par les deux camps, d’un poste au Cabinet (à titre de ministre du Développement régional, pour lequel M. Oakeshott pouvait revendiquer une certaine compétence). Les deux députés indécis furent interviewés sans cesse à la télévision nationale et dans les journaux. À l’extérieur aussi bien du gouvernement que de l’opposition, on les pourchassa avec des offres d’aide « d’experts » en vue de l’élaboration d’une liste d’emplettes d’idées et de programmes à imposer en vue de leur ralliement à l’un ou l’autre camp. De ce fait, les propositions de programmes de ces deux indépendants atteignirent un degré élevé de raffinement et de potentiel d’approbation du grand public au-delà des clivages conventionnels entre le gouvernement et l’opposition.

Les deux indépendants ont peut-être été influencés défavorablement par le refus initial du chef de l’opposition de fournir des réponses, approfondies et détaillées, à leurs questions au sujet de l’établissement du coût de certaines des promesses les plus extravagantes de dépenses publiques faites par la coalition de l’opposition pendant la campagne précédant les élections du 21 août. Les deux indépendants avaient posé les mêmes questions à la première ministre. En tout état de cause, leur décision, annoncée le 7 septembre dans un communiqué conjoint, fut d’accorder leur soutien au gouvernement travailliste.

La survie de son gouvernement étant assurée, la première ministre Gillard a immédiatement annoncé que le Parlement recommencerait à siéger trois semaines plus tard, le 28 septembre. Quant aux deux indépendants et à leur votre crucial et déterminant dans les tractations qui ont suivi les élections, il convient de faire remarquer que, la poursuite de son mandat de gouvernement étant acquise, la première ministre Gillard aurait apparemment réitéré son offre de nomination au Cabinet et qu’elle aurait essuyé un refus poli. Le député indépendant directement concerné (Rob Oakeshott) a déclaré publiquement que cela pourrait porter atteinte à sa capacité d’obtenir des résultats politiques à propos des importants changements auxquels il s’était engagé, dont la réforme parlementaire, s’il acceptait un poste au conseil des ministres. Étant donné que son siège parlementaire comprenait une petite ville et une région rurale, où le vote était habituellement fortement conservateur, comme c’était le cas aussi, d’ailleurs, de l’autre indépendant qui avait fait le même choix que lui, on pourrait faire valoir que sa décision d’accorder son soutien dans la nouvelle chambre au gouvernement travailliste sortant témoigne de son intégrité et, peut-être aussi, de son courage politique face à d’éventuels défis électoraux à l’avenir.

Six observations d’ordre constitutionnel

Premièrement, en guise de point de départ constitutionnel, un premier ministre qui déclenche des élections générales a le droit constitutionnel de demeurer chef du gouvernement jusqu’à ce que les résultats des élections aient été officiellement confirmés et transmis au Parlement. Si le décompte des suffrages donne un résultat clair et politiquement non controversé, la courtoisie conventionnelle assure normalement une rapide passation du pouvoir d’un gouvernement défait sans attendre que le Parlement siège à nouveau. Dans certains cas même, lorsque le décompte des voix donne un résultat indirect, sans qu’une majorité claire ne se dégage, le premier ministre sortant peut décider, néanmoins, de démissionner rapidement, comme l’a fait le premier ministre canadien Paul Martin le soir des élections de janvier 2006, même s’il existait l’option politique d’attendre un peu plus longtemps jusqu’à ce qu’il puisse tester les diverses autres possibilités quant à la formation d’une majorité dans la Chambre nouvellement élue. Dans ce genre de situation, le gouverneur général conserve à juste titre, en vertu des pouvoirs de prérogative et de réserve, le pouvoir discrétionnaire de demander au premier ministre sortant de réunir le Parlement « avec toute la célérité voulue » pour débloquer l’impasse. Le scénario en vertu duquel le gouvernement sortant persiste à s’accrocher au pouvoir, sans rappeler le Parlement, est plutôt rare, étant donné qu’à un certain moment, le bon sens prévaut et les pressions du public s’exercent.

Deuxièmement, il importe peu, du point de vue constitutionnel, en ce qui concerne l’exercice des pouvoirs du gouverneur général de retirer ou d’accorder le mandat de former un nouveau gouvernement, que l’un ou l’autre parti, ou une coalition durable de partis, ait remporté le plus grand nombre de sièges à la nouvelle chambre (sans toutefois obtenir la majorité) à l’issue d’élections générales. Conformément à l’obligation première du gouverneur général d’assurer l’existence d’un gouvernement stable et continu, c’est le nombre de sièges (équivalant à une majorité) et l’assurance au-delà d’un doute raisonnable, pourrait-on dire, de la poursuite de cette situation, qui sont déterminants.

Selon l’expérience canadienne de l’après-guerre, où l’on suppose qu’est née une convention constitutionnelle voulant que le parti détenant le plus grand nombre de sièges après des élections doit toujours obtenir la primauté pour ce qui est du mandat d’essayer de former un gouvernement, les prétendus « précédents » (Diefenbaker en 1957, Pearson en 1963 et à nouveau en 1965, Joe Clark en 1979, Harper en 2006) s’expliquent aisément par d’autres motifs (y compris, pourrait-on faire valoir, l’acceptation par le gouvernement sortant de l’élément politiquement inévitable du résultat des élections et le fait qu’il cède la place avec plus ou moins de grâce sans que le gouverneur général n’ait à intervenir).

Troisièmement, il est politiquement sans importance qu’un parti ou une coalition durable de partis ait remporté le plus grand nombre de voix, à l’échelle nationale, une fois que tous les suffrages exprimés dans chacune des circonscriptions du pays sont comptabilisés en un seul tout. Nous ne vivons pas dans un système de gouvernement « plébiscitaire », mais dans une démocratie parlementaire inspirée du modèle de Westminster, où c’est le nombre de sièges, correspondant à une majorité cumulative à la chambre basse du Parlement, qui détermine qui devrait former le gouvernement. L’argument  « plébiscitaire » fondé sur la majorité des voix a été avancé après les élections générales britanniques de 2010, pour inciter le tiers parti, les libéraux, qui, à la suite des élections, détenaient dans les faits la balance du pouvoir dans un « Parlement sans majorité », à se rallier au Parti conservateur, plutôt qu’au gouvernement travailliste sortant, dans une coalition postélectorale. Toutefois, comme argument rhétorique, ses répercussions, si tant est qu’il en ait, sont politico-psychologiques; elles ne sont jamais constitutionnellement déterminantes. Il a été avancé fugacement, à propos des élections britanniques de 2010 qualifiées de « précédent » dans les débats publics postélectoraux en Australie par la coalition de l’opposition, qu’avec ses deux partis, elle devancerait le Parti travailliste du point de vue du total des voix à l’échelle nationale, situation qui serait inversée, toutefois, si le total des voix à l’échelle nationale du Parti vert, qui penche vers les travaillistes, était ajouté à celui du Parti travailliste.

Quatrièmement, la gouverneure générale, respectant pleinement les conventions constitutionnelles contemporaines, n’est pas intervenu, directement ou indirectement, dans l’enchaînement rapide des événements, après les élections, au cours des deux semaines séparant la fermeture des bureaux de scrutin et le début du dépouillement des voix le soir des élections, d’une part, et la décision finale des deux députés indépendants le 7 septembre, d’autre part, qui, dans les faits, a résolu le problème. Quentin Bryce a fait bénéficier de qualités inhabituelles la fonction de chef de l’État — à la fois personnelles comme chercheure, administratrice universitaire, haut fonctionnaire et arbitre, et professionnelles, comme constitutionnaliste de plein droit, maîtrisant toute la jurisprudence britannique et du Commonwealth, ainsi que les précédents. La sagesse constitutionnelle ainsi acquise comprend, nécessairement, la connaissance du moment où il faut intervenir et où, par prudence, il ne faut pas intervenir, en laissant les événements politiques qui se succèdent agir de leur propre chef et déboucher sur un résultat raisonnable, acceptable aux principaux protagonistes, mais aussi, à notre époque contemporaine de démocratie participative, acceptable pour le grand public.

Cinquièmement, prenant appui sur la pratique conventionnelle du président indien à compter des années 1980, consistant à insister sur des ententes préalables/officielles par écrit de la part des partis ou groupes cherchant à faire partie des nouvelles coalitions gouvernementales, la gouverneure générale australienne a pu prendre acte d’un accord cosigné le 7 septembre 2010 par le premier ministre et le vice-premier ministre du gouvernement travailliste et les deux députés indépendants (Windsor et Oakeshott), le document en annexe long et détaillé qui l’accompagnait étoffant considérablement les engagements souscrits sur le plan des politiques.

Du point de vue nouveaux impératifs de la « démocratie participative », il y a un élément nouveau qui est tout à fait rafraîchissant, à savoir que l’accord est superbement écrit, d’une manière compréhensible pour le grand public et pour les auditoires profanes, non experts, pour lesquels (outre, bien sûr, la gouverneure générale) il était sans doute destiné par leurs auteurs. Cela ajoute le nouvel élément de la transparence faite à la population, récemment exigé dans l’opinion publique canadienne en ce qui concerne les échanges entre le chef de l’État et le chef du gouvernement. La compagnie « constitutionnelle » (pour reprendre l’expression de Jeremy Bentham) semble avoir été élargie de manière à ce qu’elle comprenne non seulement le chef de l’État, le chef du gouvernement et les acteurs parlementaires connexes, mais aussi la population au sens plus large, qui, de sa propre manière particulière en Australie, participait à une forme d’évolution dialectique du consensus général postélectoral sur la façon de traiter de façon constructive et pragmatique le problème d’un parlement sans majorité, sans avoir à recourir à la solution de rechange traumatisante que présentent de nouvelles élections générales immédiates.

Les propositions concrètes figurant dans l’accord du 7 septembre et son annexe comportaient de grandes réformes et modifications de fond du Parlement et une redéfinition des procédures et règles de la Chambre. Elles prévoyaient aussi des rôles nouveaux, indépendants, fortement accrus pour les comités de la Chambre et, plus encore, pour les députés pris individuellement (à la fois du gouvernement et de l’opposition). L’argumentaire en faveur de certaines réformes fondamentales n’est certainement pas nouveau : il a été avancé il y a des années par des intellectuels de qualité, comme George Keeton, avec sa monographie sur le Parlement britannique, The Passing of Parliament. Quelques années se sont écoulées depuis que ces questions ont été étudiées au Canada. Je crois que le comité parlementaire McGrath de 1982 s’est penché sur elles brièvement, mais nous espérons que le Parlement canadien, ayant à l’esprit l’expérience canadienne, décidera d’étudier toute la question de la formation et de la chute d’un gouvernement dans le cadre de son programme d’action en faveur du renouvellement du gouvernement.

En guise de dernière observation, j’incite à la prudence relativement aux deux éléments distincts de l’accord signé le 7 septembre 2010.

L’alinéa 3.1.f) de l’accord dispose expressément que « le Parlement devrait accomplir la totalité de son mandat [trois ans] et que les prochaines élections se tiendront à une date dont il faudra convenir en septembre ou en octobre 2013 ». Les signataires du document semblent reconnaître que la question constitutionnelle demeure ouverte lorsqu’ils prennent également l’engagement, dans le même article, de « faire enquête sur les propositions législatives qui sont conformes au libellé de la Constitution et procurent un degré plus élevé de certitude au peuple australien quant au fait que le Parlement accomplira la totalité de ses mandats de trois ans ».

Les pouvoirs de prérogative et de réserve de dissoudre le Parlement (à la demande du premier ministre, en droit constitutionnel contemporain), ne peuvent pas, au Canada, être abolis ou être limités par un élément constitutionnel indirect par une simple loi définissant ou prolongeant le nombre d’années prévu par la loi. Cela demanderait un amendement constitutionnel en bonne et due forme (an Canada, cela relève entièrement de la compétence législative fédérale).

Il convient de faire remarquer, aussi, qu’aussi bien la première ministre Gillard que le chef de l’opposition Abbott sont devenu chefs de leur parti (et ont ainsi immédiatement accédé à leur poste actuel) en vertu d’une décision du caucus parlementaire de leur parti. Dans chaque cas, ce fut, pour l’essentiel, un coup d’État interne mené par le caucus. Le congrès national d’un parti, à l’américaine, où des délégués choisis du Parti choisissent le chef par votre secret, qui est en vigueur au Canada depuis la succession de MacKenzie King au début du XXe siècle, est unique parmi les systèmes parlementaires du type de Westminster. Pourtant, les deux postes en jeu en Australie sont des postes parlementaires et le Parlement n’est pas tenu, du point de vue constitutionnel, de suivre ou de respecter les décisions d’un organe purement extraparlementaire comme un congrès à la direction.

Au Canada, à l’occasion du récent échec spectaculaire de la tentative visant à installer celui qui était alors le chef du Parti libéral (et chef de l’opposition) au poste d’un nouveau gouvernement composé de trois partis de l’opposition, ce sont les membres du caucus du Parti libéral à la Chambre des communes qui, dans les faits, ont remplacé le chef du Parti libéral comme chef de l’opposition, en installant dans ce poste un député membre de leur caucus. Cette décision par consensus du caucus est entrée en vigueur, conformément à la constitution, rapidement et facilement, par simple notification faite en ce sens au président de la Chambre des communes : le chef de l’opposition remplacé est demeuré leader titulaire du Parti jusqu’à ce qu’un nouveau congrès du Parti, tenu quelques mois plus tard, puisse installer son successeur au poste parlementaire également au poste de chef du parti.


Canadian Parliamentary Review Cover
Vol 33 no 4
2010






Dernière mise à jour : 2020-09-14