PDF
Guy Tremblay
En 2007, le Parlement a adopté une loi prévoyant une date fixe pour les
élections à tous les quatre ans. Cette loi précisait que les prochaines
élections se tiendraient le 19 octobre 2009. En septembre 2008, le premier
ministre a demandé à la gouverneure générale de dissoudre le Parlement
afin quune élection ait lieu le 14 octobre 2008. Certains ont affirmé
quune telle requête était déplacée, voire illégale. Le présent article
porte sur les questions juridiques entourant la loi prévoyant des élections
à date fixe.
Les partis dopposition aux Communes nont pas manqué de souligner quen
déclenchant des élections pour le 14 octobre 2008, le premier ministre
Harper a contourné, voire enfreint, la loi quil avait fait adopter afin
dinstaurer des élections à date fixe1. La disposition principale de cette
loi ajoute dans la Loi électorale du Canada larticle suivant :
56.1 (1) Le présent article na pas pour effet de porter atteinte aux pouvoirs
du gouverneur général, notamment celui de dissoudre le Parlement lorsquil
le juge opportun.
(2) Sous réserve du paragraphe (1), les élections générales ont lieu le
troisième lundi doctobre de la quatrième année civile qui suit le jour
du scrutin de la dernière élection générale, la première élection générale
suivant lentrée en vigueur du présent article devant avoir lieu le lundi
19 octobre 2009.
Il faut, selon moi, exclure demblée deux interprétations extrémistes de
cette disposition. La première interprétation à mettre de côté voudrait
que la loi nouvelle ne vise quà réduire de cinq à quatre ans la durée
maximale des Communes et quelle ne change rien dautre à la situation
qui valait antérieurement. Le paragraphe 56.1(1), qui préserve le pouvoir
de dissolution du gouverneur général, laisserait donc intacte la faculté
du premier ministre de lui faire une recommandation à cet égard. Je crois
que ce point de vue ne peut être retenu, parce quil viderait de sens la
fin du paragraphe (2), qui exige la tenue de la première élection générale
en vertu du nouveau système le lundi 19 octobre 2009.
Aussi contestable, lapproche inverse consisterait à dire que la réserve
relative au gouverneur général ne vise quà se conformer à la procédure
de modification de la Constitution2 et quelle sauvegarde seulement un
pouvoir que le gouverneur général peut exercer de sa propre initiative.
Dans cette perspective, la loi exclurait toute possibilité de recommandation
de dissolution de la part du premier ministre. Une telle interprétation
doit être rejetée, parce quelle porterait atteinte à lessence du régime
parlementaire fédéral ainsi quau principe démocratique qui est à la base
de la Constitution canadienne. Contrairement à la situation qui prévaut
dans le régime présidentiel des États-Unis, le gouvernement et le Parlement
au Canada disposent lun à légard de lautre dun droit de vie ou de mort3.
Afin de faire contrepoids à un éventuel vote de censure aux Communes, il faut
que le gouvernement et le premier ministre conservent le droit de demander la
dissolution du Parlement.
La disposition fédérale sur les élections à date fixe permet donc au premier
ministre de déclencher des élections par suite dun vote de censure aux
Communes. Mais elle ne le dit pas en toutes lettres et elle laisse place
à dautres possibilités. Certes, dans le cas dun gouvernement majoritaire,
la disposition en question a fait perdre au premier ministre la faculté
de choisir le moment de lélection par simple calcul électoraliste. Mais
en va-t-il toujours de même dans le cas dun gouvernement minoritaire?
Dans un tel cas, lopposition aux Communes a-t-elle seule le pouvoir de
décider ou non dune élection anticipée (en refusant de voter la censure
lorsque les circonstances ne font pas son affaire et en la votant dans
le cas contraire)? Lidée que le gouvernement minoritaire dispose dune
marge de manuvre comparable à celle des partis dopposition est certes
défendable. À la fin de lété 2008, pendant lajournement des Communes,
le premier ministre Harper a rencontré les trois chefs des partis dopposition
puis déclenché une élection générale sous prétexte que ceux-ci naccordaient
plus leur confiance au gouvernement. À mon point de vue, le premier ministre
na pas alors enfreint larticle 56.1 de la Loi électorale du Canada, même
si des considérations électoralistes ou partisanes lont inspiré.
Labsence de sanction judiciaire
La légalité du déclenchement des élections pour le 14 octobre 2008 reste
tout de même discutable et elle est de fait contestée par le groupe Démocratie
en surveillance en Cour fédérale. Mais même si la loi a été enfreinte,
divers principes juridiques amèneront les tribunaux à refuser de sanctionner
cette illégalité.
Dabord, ce sont des conventions constitutionnelles (et non pas des règles
de droit strict) qui régissent lexercice de ses pouvoirs par le gouverneur
général. Cela vaut pour lexercice du pouvoir de dissoudre le Parlement,
pouvoir expressément préservé par le paragraphe 56.1(1) précité de la Loi
électorale du Canada. En loccurrence, la convention constitutionnelle
la plus pertinente veut que le gouverneur général ne procède à une dissolution
quà la recommandation du premier ministre. Or il est parfaitement clair,
depuis les opinions émises par la Cour suprême en 1981 et 1982 à loccasion
du rapatriement de la Constitution, que les tribunaux peuvent se prononcer
sur lexistence (ou linexistence) dune convention constitutionnelle,
mais quils ne peuvent assurer la sanction dune telle convention4. Dans
la mesure où la solution du litige dépend de la convention constitutionnelle
que laisse subsister larticle 56.1 de la Loi électorale du Canada, une
cour de justice ne pourrait conclure de manière contraignante.
Indépendamment des conventions constitutionnelles, les tribunaux sont susceptibles
de constater que se pose en lespèce une question purement politique et
de la déclarer non justiciable. Dans une affaire où le vérificateur général
du Canada navait pas obtenu laccès aux documents que la loi lui permettait
de consulter, la Cour suprême a conclu que son seul recours était de se
plaindre aux Communes5. La Cour a fait remarquer quil y avait là fondamentalement
un différend entre les pouvoirs législatif et exécutif et elle a souligné
que le refus du gouvernement de fournir les renseignements réclamés pouvait
influer sur lévaluation que lopinion publique fait de la performance
de ce gouvernement. Des considérations de même nature valent dans lhypothèse
où le premier ministre Harper aurait agi illégalement en déclenchant les
élections : son initiative résulte dun différend entre le Parlement et
le gouvernement, différend que lélectorat est appelé à arbitrer. Une cour
de justice pourrait aussi trouver que le gouverneur général est un forum
plus approprié pour voir au respect de la loi ici en cause. De toute façon,
lillégalité alléguée peut trouver sa sanction dans la seule arène politique.
Enfin, les principes de nécessité, de primauté du droit et de lautorité
de facto empêchent également la sanction judiciaire de cette supposée illégalité.
Les principes en question ont été appliqués par exemple pour faire en sorte
que les lois manitobaines inconstitutionnelles (parce que unilingues) aient
quand même des effets (le temps nécessaire pour les édicter de nouveau
dans les deux langues)6. Dans le cas qui nous occupe, une cour de justice
ne saurait « annuler » les élections du 14 octobre 2008 plusieurs mois après
quelles aient été tenues ni prétendre ressusciter la Chambre des communes
illégalement dissoute. La nécessité de préserver le système démocratique
et lordre de droit positif obligerait à reconnaître la validité de lélection
générale du 14 octobre 2008 et des actes posés par la suite par les autorités
publiques.
En définitive, je crois que la nouvelle disposition fédérale sur les élections
à date fixe nempêche pas un gouvernement minoritaire de demander au gouverneur
général de dissoudre le Parlement, parce que ce gouvernement doit jouir,
à cet égard, dune marge de manuvre comparable à celle de lopposition
aux Communes. Assurément, la décision prise par le premier ministre Harper
(et sa façon de procéder) constitue un précédent qui pourra éclairer linterprétation
à donner non seulement à la loi fédérale, mais aussi à toutes celles qui
existent dans les provinces et qui préservent le pouvoir de dissolution
du lieutenant-gouverneur7. Il reste que, indépendamment de linterprétation
qui lui sera donnée, la législation prescrivant des élections à date fixe
ne peut pas recevoir de sanction judiciaire a posteriori, après quelle
a été enfreinte. Avant sa violation, par contre, il serait possible dobtenir
dune cour de justice une déclaration quant à sa portée. Un gouvernement
pourrait, de même, saisir la Cour dappel ou la Cour suprême, à loccasion
dun renvoi, dune question concernant linterprétation à donner à ce texte
de loi.
Notes
1. Loi modifiant la Loi électorale du Canada, L.C. 2007, c. 10.
2. En vertu de lalinéa 41a) de la Loi constitutionnelle de 1982, il faut
laccord des chambres fédérales et des dix provinces pour modifier la « charge »
de gouverneur général, ce qui comprend son pouvoir de dissoudre le Parlement :
SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2, p. 46-47.
3. Sur les moyens de contrainte du parlement et du gouvernement dans le
régime parlementaire canadien, voir Henri Brun, Guy Tremblay et Eugénie
Brouillet, Droit constitutionnel, 5e éd., Cowansville, Éditions Yvon Blais,
2008, p. 607-611.
4. Renvoi : résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753;
Re : opposition à une résolution pour modifier la Constitution, [1982] 2
R.C.S. 793.
5. Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de lÉnergie, des
Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49.
6. Renvoi sur les droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721.
7. Des élections à date fixe aux quatre ans ont été prescrites en Colombie-Britannique,
à Terre-Neuve-et-Labrador, en Ontario, à lÎle-du-Prince-Édouard, au Nouveau-Brunswick,
en Saskatchewan et au Manitoba.
|