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L'accommodement : une tradition canadienne
Sénateur Pierre Claude Nolin

Les « accommodements raisonnables » nécessaires à l’intégration sociale des immigrants récents font actuellement l’objet d’un débat au Québec et ailleurs au Canada. L’auteur du présent article soutient que l’histoire du Canada est semée de compromis pragmatiques visant à concilier divers intérêts et groupes. Ce même pragmatisme a présidé à l’évolution de nos institutions parlementaires. 

L’histoire de notre développement national est, comme celle, parallèle, de nos institutions parlementaires, semée d’accommodements pragmatiques obtenus par l’adaptation et l’innovation. Qu’on ne s’y trompe pas : le pragmatisme a parfois essuyé une résistance acharnée. Il y a eu en chemin des tensions, des revers, des dérapages. Mais un fait s’est imposé dès le début : pour les premiers colons dans un continent inconnu et souvent hostile, le pragmatisme constituait une condition essentielle de la survie.

En fait de pragmatisme, d’adaptation et d’innovation, le Canada s’est montré particulièrement habile. N’oublions pas, cependant, que ce phénomène découlait d’une nécessité et qu’il suscitait souvent la controverse. Les efforts visant à accommoder des intérêts divergents ou des populations minoritaires n’ont pas toujours porté fruit. Lorsqu’on prenait des mesures d’accommodement, c’était souvent à contrecœur. Au fil du temps, toutefois, ce pragmatisme est devenu beaucoup plus qu’une simple stratégie de survie efficace. Ce qui était autrefois un impératif inévitable et déplaisant s’est mué en une valeur culturelle que nous chérissons aujourd’hui avec bonheur. L’accommodement pragmatique a fait son chemin dans notre esprit collectif et fait maintenant partie de notre façon d’être, de notre identité canadienne, en fait.

Cet héritage remonte au tout début de notre histoire. Pour réussir à gouverner la Nouvelle-France — et à assurer la sécurité d’établissements comme Québec —, il faut d’abord s’entendre avec les peuples autochtones de la région. C’est ainsi qu’en 1701, le gouverneur de la Nouvelle-France, Louis-Hector de Callière, signe la Grande Paix de Montréal avec 39 Premières nations, dont certaines – les Hurons et les Algonquins – étaient membres de la Confédération iroquoise. De Callière juge préférable de faire preuve de pragmatisme que de devoir résister perpétuellement à l’insurrection. Son choix va orienter à jamais l’évolution du Canada.

La Proclamation royale de 1763 constitue une autre étape importante de l’instauration de relations avec les peuples autochtones. Elle reconnaît les Premières nations et établit le cadre constitutionnel des traités à négocier avec elles. Considérée comme la « Grande Charte » des peuples autochtones, elle est enchâssée dans la Charte canadienne des droits et libertés, qui interdit de porter atteinte à leurs libertés ou droits ancestraux, issus de traités ou autres, y compris la Proclamation royale de 1763. Il importe de reconnaître qu’il reste encore beaucoup à faire pour que les Premières nations occupent la place qui leur revient dans notre pays, et c’est de la Proclamation royale que nous devons nous inspirer pour régler leurs revendications territoriales et respecter leurs autres droits issus des traités.

Après avoir acquis ce nouveau territoire en 1763, la Grande-Bretagne doit aussi se confronter au fait français. Par nécessité, sa politique coloniale doit parfois être plus souple et plus pragmatique que sa politique intérieure. En l’occurrence, les habitants des terres acquises n’allaient pas s’assimiler automatiquement, contrairement à ce qu’on présumait dans l’Ancien Monde. L’impératif de l’accommodement pragmatique qui faisait loi dans le Nouveau Monde allait s’imposer en 1774, avec l’adoption de l’Acte de Québec, mesure extraordinaire à plus d’un titre. En effet, l’Acte étend considérablement le territoire québécois. Il rétablit le droit civil et le régime seigneurial que la common law avait supplantés dans les années suivant la guerre avec les Français et les Indiens. Il fait aussi du Québec un cas unique parmi les colonies britanniques d’Amérique du Nord, dans la mesure où il aurait à sa tête un gouverneur et un conseil législatif, mais pas d’assemblée de représentants.

L’Acte de Québec a ceci d’extraordinaire qu’il autorise la libre pratique du catholicisme au Québec et modifie le serment d’allégeance de manière à ce que les catholiques puissent occuper des postes au gouvernement. En outre, il apporte ces réformes chez nous des décennies avant que l’Angleterre n’accorde ces libertés à ses propres catholiques. Les catholiques d’Angleterre ont dû patienter 50 ans encore avant d’obtenir la liberté de culte accordée par l’Acte de Québec.

Ce pragmatisme a beau s’avérer efficace au Québec, il est fortement contesté ailleurs. L’Acte de Québec figure parmi les provocations à l’origine de la révolution des Treize Colonies américaines. Il est dénoncé par le First Continental Congress et dans le texte même de la Déclaration d’indépendance. Toutefois, comme les défis que pose l’administration d’un territoire du Nouveau Monde comme le Québec ne peuvent tout simplement pas être escamotés, le gouvernement colonial opte sagement pour une solution controversée mais pratique, à savoir la tolérance religieuse et la conciliation des minorités. D’une certaine façon, l’histoire lui donnera raison, dans la mesure où les colonies qui vont plus tard rallier la Confédération refuseront de participer à la révolution qui éclatera dans les colonies américaines.

La nouvelle stratégie d’accommodement était contraire aux instincts de l’Ancien Monde. C’est la volonté de survie ou l’absolue nécessité qui l’a dictée. Bien que cette stratégie n’ait été au début qu’une tactique à laquelle il n’existait pas de solution de rechange pratique, on en est venu peu à peu à la considérer comme une stratégie judicieuse, compte tenu des réalités du Nouveau Monde. À l’origine simple expédient, voire solution de facilité, le pragmatisme finit par devenir partie intégrante des valeurs fondamentales de notre société.

Peu après l’Acte de Québec, l’établissement des États-Unis, puis l’immigration des Loyalistes de l’Empire-Uni suscitent de nouvelles attentes d’accommodements et renforcent les aspirations populaires à la représentation démocratique. Il en résulte une autre manifestation de pragmatisme à l’égard du fait français : l’Acte constitutionnel de 1791, qui divise le Québec en Haut-Canada — l’Ontario d’aujourd’hui — et en Bas-Canada — le Québec actuel. Il accorde aussi aux Bas-Canadiens les droits dont jouissent les sujets britanniques ailleurs en Amérique du Nord.

Pour garantir leurs droits politiques, l’Acte constitutionnel prévoit la création d’une assemblée législative élue. Il maintient, par ailleurs, la stratégie d’accommodement pragmatique en préservant les droits des catholiques.

Dans les années 1830, les tensions montent partout en Amérique du Nord britannique. Au Bas-Canada, la classe moyenne canadienne-française grandissante revendique plus de pouvoir et conteste l’autorité de l’exécutif. Une crise agricole pousse beaucoup de Canadiens français au bord de la famine. Par ailleurs, l’immigration en provenance des îles Britanniques augmente la proportion des habitants d’expression anglaise, surtout dans les centres urbains de Québec et de Montréal. Les concessions de 1791 permettent vraiment d’avancer vers des institutions parlementaires efficaces, mais ne répondent pas aux attentes des habitants anglophones ou francophones des colonies.

En 1837, des rébellions éclatent en Amérique du Nord britannique. Elles ne sont donc plus le fait des seuls francophones du Bas-Canada, car elle sévit dans le Bas comme dans le Haut-Canada et que beaucoup des meneurs au Bas-Canada sont anglophones. Par après, le gouvernement britannique envoie lord Durham étudier les doléances coloniales. Dans son rapport, l’aristocrate anglais formule diverses recommandations de réforme.

Lord Durham arrive à Québec le 27 mai 1838, apportant avec lui une perspective européenne sur une situation américaine. Avant, il avait été député au Parlement de Londres et avait été ambassadeur d’Angleterre en Russie pendant deux ans. Il va rester tout juste 15 mois au Canada, jusqu’en septembre 1839. Comme il n’a aucune expérience de la vie et de la politique coloniales, sa solution au « fait français » consiste à préconiser l’assimilation des Canadiens d’expression française. Aussi recommande-t-il l’union du Haut et du Bas-Canada, effectuée au moyen de l’Acte d’union, 1840, qui établit une assemblée unique où le Haut et le Bas-Canada sont représentés à égalité, alors que la population francophone du Bas-Canada est plus nombreuse. Les habitants francophones du Bas-Canada passent donc de majorité dans leur propre territoire à minorité dans la nouvelle province unie. Chose regrettable, l’Acte fait également de l’anglais la seule langue officielle dans les institutions gouvernementales, y compris à la législature.

On le sait, Durham fait fi de la coutume de pragmatisme ancrée depuis plusieurs siècles déjà dans le Nouveau Monde, optant plutôt pour une stratégie d’assimilation digne de l’Ancien Monde. Comme on pouvait s’y attendre, il échoue lamentablement. Cependant, quelque chose de durable est sorti de son rapport, car il avait participé aux réformes électorales faites en Angleterre au cours des années 1830. Il n’est donc pas surprenant qu’il recommande aussi d’instituer un gouvernement responsable en Amérique du Nord britannique.

L’accommodement parlementaire 

Cette année, nous célébrons le 160e anniversaire du gouvernement responsable au Canada. Il est d’abord institué en Nouvelle-Écosse en février 1848 avec l’assermentation du premier cabinet choisi exclusivement dans les rangs du parti majoritaire à la chambre élue. En fait, hormis celui de Londres, c’est le tout premier gouvernement responsable. Cet exemple sera bientôt suivi au Canada-Uni, en mars, avec l’assermentation du gouvernement Lafontaine-Baldwin. J’ajouterai que, la même année, Lafontaine rétablit l’usage du français à la législature.

Le gouvernement responsable constitue, en soi, une évolution remarquable. Toutefois, il illustre aussi l’évolution de la particularité canadienne qu’est le pragmatisme. Une fois les gouverneurs coloniaux obligés de choisir le chef du parti le plus nombreux à l’assemblée comme premier ministre, celui-ci doit forcément intégrer des considérations électorales au moment de former son cabinet. Cela va bien au-delà des alliances entre Canadiens anglais et Canadiens français qu’ont l’habitude de nouer les grands chefs politiques de l’époque. L’impératif d’inclusion et d’équilibre régional au sein du cabinet a, lui aussi, évolué au fil des ans. C’est parce qu’on a graduellement fait place à l’accommodement pragmatique à titre de valeur canadienne que l’on a pu voir un jour, pour la première fois, une femme accéder à un cabinet provincial en 1921, un juif devenir ministre en 1950, une femme faire partie du cabinet fédéral en 1957 et un Autochtone nommé ministre fédéral en 1976. La formation d’un cabinet au Canada incarne un principe qui régit aujourd’hui toutes nos institutions : la prise en compte des intérêts régionaux, sectoriels et minoritaires.

Cependant, ce phénomène ne se limite pas à la nomination des cabinets. Nous avons vu des gens de toutes professions et de toutes origines, y compris des immigrants, être nommés à des charges publiques, notamment aux postes de gouverneur général et de lieutenant-gouverneur, et à la magistrature.

Le jalon suivant dans le développement de nos institutions est la Confédération. À bien des égards, les compromis et les structures institutionnelles issus de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique montrent que le pragmatisme, la conciliation et l’innovation se trouvent, dès l’origine, au cœur de notre épopée nationale.

Je voudrais maintenant m’attarder sur un aspect avec lequel j’ai eu le privilège de me familiariser. Le Parlement du Canada illustre à merveille le thème de mon intervention d’aujourd’hui. Les Pères de la Confédération ont transformé les institutions britanniques pour les adapter à la réalité canadienne. Comme ils les appliquaient à une fédération, et non à un État unitaire, il s’agissait — ce qui était nouveau pour eux — de rédiger une constitution qui coexisterait avec une tradition non écrite et que nous appelons maintenant conventions constitutionnelles.

Ils ont créé une chambre des communes et l’ont dotée de caractéristiques démocratiques qui n’avaient pas encore vu le jour en Angleterre, comme le recensement régulier, pour assurer une stricte représentation de la population et l’égalité démographique approximative des circonscriptions. Parce qu’ils créaient leur Parlement de novo, ils ont pu surpasser ce qui se faisait dans la mère patrie, où de telles réformes démocratiques ne verraient pas le jour avant des dizaines d’années.

Ils ont prévu la constitution d’une cour suprême à titre de cour générale d’appel. Non seulement la Cour trancherait les questions de droit courantes, comme l’ont toujours fait les tribunaux britanniques, mais aussi les différends concernant la compétence législative des deux ordres de gouvernement. Créer un tribunal national en lui conférant non seulement le pouvoir d’interpréter les lois, mais aussi de les invalider pour des motifs constitutionnels représentait une innovation importante. La constitution écrite, fruit de la fusion des meilleurs éléments de la common law et du droit civil, devenait, par le fait même, « un arbre vivant », pour employer la célèbre métaphore de lord Sankey.

Les Pères de la Confédération se sont aussi inspirés du concept britannique de la chambre haute du Parlement, mais en conférant à ce qui était, en Grande-Bretagne, une institution aristocratique, chargée de défendre les intérêts des riches et des propriétaires fonciers, le rôle de défenseur des intérêts régionaux et minoritaires. Cette souplesse dans l’adaptation des institutions britanniques, qui étaient au service d’un État unitaire, s’est avérée indispensable à leur pertinence et à leur bon fonctionnement au sein d’un régime fédéral. En mariant les traditions de l’Ancien Monde aux exigences du Nouveau, les Pères de la Confédération ont rêvé d’une institution composée non seulement des « grands de ce monde », mais aussi de représentants des acteurs qui participeraient à la construction d’un nouveau pays. Là encore, le Québec nous montre jusqu’où est allé ce pragmatisme.

Le Sénat tempère le principe mathématique de la représentation selon la population qui est appliqué à la Chambre des communes en accordant le même nombre de représentants à chacune des trois « divisions » originelles, sans égard à leur population. C’est une importante protection pour les provinces moins populeuses du nouveau pays. En outre, les constituants donnent des dimensions territoriales aux sièges du Québec, afin de garantir la représentation de la minorité anglophone de cette province. Une autre différence importante réside dans le fait que le nombre de sièges est fixe. Il s’agissait naturellement de préserver l’équilibre délicat de la représentation égale des régions. Il s’agissait aussi de plus que cela, car, contrairement à la situation en Grande-Bretagne, où le gouvernement en place pouvait confondre l’opposition chez les lords avec son pouvoir d’accorder un nombre illimité de pairies, un gouvernement canadien serait limité par un nombre déterminé de sièges au Sénat. Ces innovations ont donné naissance à une institution canadienne à nulle autre pareille, conçue pour répondre aux besoins d’un pays nouveau. Il en est issu une chambre parlementaire qui n’a presque rien de commun avec la chambre haute de Londres.

L’accommodement des minorités 

Depuis la Confédération, on compte de nombreux cas où l’on tend la main aux minorités et aux défavorisés, attitude qui était déjà devenue caractéristique du Canada. Encore une fois, je ne tente pas ici de brosser un tableau idyllique de la situation. Des faux pas ont assurément été commis en cours de route, mais la tendance à long terme porte la marque indubitable de l’accommodement.

Peu après la formation de notre pays, les droits religieux et linguistiques subissent un dur revers au Manitoba. Nouvellement confédérée en 1870, l’Assemblée législative de la province abolit, en 1890, le français comme langue officielle et met fin au financement public des écoles catholiques, principal vecteur de l’instruction en langue française à l’époque. La décision bénéficie du soutien de la majorité protestante. En appuyant la création d’un conseil scolaire catholique contre l’avis de ses propres députés, le premier ministre conservateur Mackenzie Bowell sacrifie, en somme, sa position de chef de parti. Après les élections fédérales suivantes, son successeur, le premier ministre libéral Wilfrid Laurier, négocie avec le premier ministre Greenway du Manitoba un compromis fondé sur ce qu’on appelle aujourd’hui la clause « là où le nombre le justifie ». On rétablit l’instruction en langue française dans les écoles publiques où il y a au moins 10 élèves francophones et on crée un conseil scolaire catholique sans toutefois lui octroyer de deniers publics. Il en résulte du bon et du mauvais. L’impulsion à offrir des accommodements est évidente, mais, en l’occurrence, la résistance à aller jusqu’au bout est très forte et ne sera vaincue que près d’un siècle plus tard seulement.

Les accommodements ne se limitent pas à nos négociations constitutionnelles et à nos structures institutionnelles. Depuis la Confédération, la péréquation fiscale joue un rôle dans les relations entre les deux principaux ordres de gouvernement. D’abord sans caractère officiel, elle reçoit en 1957 des bases législatives. C’est un programme de transferts qui vise à assurer aux Canadiens de partout, sans égard aux circonstances économiques, un gouvernement provincial capable d’offrir les mêmes grands services publics que dans les autres provinces. Cette façon fondamentalement canadienne de tenir compte des besoins des régions défavorisées ou démunies sur le plan économique est constitutionnalisée depuis 1982.

En 1915, on modifie la Constitution pour instaurer ce qu’on appelle communément le « seuil sénatorial ». Cette disposition déroge à la règle de la représentation selon la population qui est en vigueur aux Communes. Elle garantit aux provinces les moins populeuses qu’elles disposeront d’un certain nombre de sièges, d’une « masse critique » si l’on veut, et qu’une diminution de leur pourcentage de la population nationale ne menacera pas leurs intérêts dans la chambre élue. La composition des Communes s’est trouvée ainsi modifiée, même si le Sénat avait déjà pour mission d’assurer la représentation des régions.

L’abandon de la perception que les accommodements sont une nécessité en faveur d’une perception qu’ils représentent une situation idéale et des valeurs communes est clairement évidente avec la création, en 1963, de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme (la commission Laurendeau-Dunton). Dans son rapport final de 1969, elle recommande de faire du Canada un pays officiellement bilingue. Comme on le sait, cette recommandation sera mise en œuvre et jouit encore aujourd’hui d’un large appui. La Commission formule aussi des recommandations visant à faire une place aux minorités de langue anglaise et française d’un océan à l’autre. Dans la foulée de ce rapport, Ottawa va non seulement protéger et promouvoir les deux cultures linguistiques fondatrices, mais aussi adopter une politique de multiculturalisme. Cette politique reste encore vitale, car elle tient à la nécessité pragmatique de tendre la main aux immigrants indispensables à notre succès à long terme.

L’année même où la commission Laurendeau-Dunton publie son rapport, le Nouveau-Brunswick devient officiellement bilingue en vertu d’une loi provinciale. Son statut de province bilingue sera constitutionnalisé en 1982.

À mon avis, le rapatriement de la Constitution se veut le jalon déterminant du processus amorcé des siècles plus tôt lors de la fondation de Québec. Les accommodements pragmatiques font aujourd’hui partie intégrante de la Constitution, qui les reconnaît comme des valeurs fondamentales épousées par l’ensemble des Canadiens. Ils reconnaissent ce que le Canada était devenu et les valeurs communes prônées par ses citoyens. Qu’il s’agisse de l’inclusion d’une série de droits de la personne garantis par la Constitution, de la célébration du bilinguisme et du multiculturalisme, de la constitutionnalisation des paiements de péréquation ou de la réalisation de notre pleine autodétermination, le rapatriement de 1982 est une étape déterminante de notre histoire.

L’établissement de la Charte canadienne des droits et libertés est la mieux connue des modifications de 1982. De notre point de vue, si l’on regarde 25 ans en arrière, nous pouvons conclure que son adoption marque, en quelque sorte, le « point tournant ». Elle concrétise, comme je l’ai indiqué, ce qui a toujours fait partie de notre évolution politique : la prise en compte pragmatique des intérêts des minorités. Louvoyant entre les modèles offerts par la France avec sa tradition de droit civil, la Grande-Bretagne avec sa common law et sa constitution non écrite et les États-Unis avec leur creuset des cultures et leur cadre de droits presque absolu, le Canada s’est forgé une entente constitutionnelle bien à lui. Ce faisant, il a rendu hommage à cette fière tradition de pragmatisme et de conciliation qui est propre au Nouveau Monde. En outre, ces initiatives sont allées plus loin que les grandes déclarations habituelles aux textes constitutionnels. Des commissions et des tribunaux ont été établis pour que les citoyens dont les droits sont violés puissent obtenir réparation.

Cependant, le pragmatisme n’implique pas toujours de grands desseins institutionnels ou l’équilibrage d’équations juridiques complexes. Tous les jours apportent leur lot d’adaptations pragmatiques qui montrent jusqu’à quel point ce principe canadien est ancré dans notre génie national. Même si nous ne le reconnaissons pas consciemment, nous sommes témoins d’exemples individuels quotidiennement.

Je pense à tout ce que font nos institutions parlementaires pour accueillir les personnes handicapées, législateurs ou membres du grand public. Il y a l’emploi du langage gestuel dans la transmission télévisuelle des délibérations parlementaires, l’accès de plain-pied aux endroits publics et aux assemblées. Je me souviens du sénateur Gauthier, dont la participation intégrale aux débats en chambre et en comité, malgré son lourd handicap auditif, a été rendue possible grâce à la transcription en temps réel. Je pense à mon collègue des Communes, Steven Fletcher, premier député quadriplégique de notre histoire. Il a été élu et réélu à Winnipeg. La Chambre des communes a veillé à ce qu’il puisse participer pleinement à ses débats et à ceux de ses comités et s’acquitter de ses fonctions de secrétaire parlementaire d’un ministre. Il a fallu pour cela procéder à des aménagements au ras du sol, comme modifier la règle qui exclut les « étrangers » afin qu’un adjoint puisse prendre place à côté de M. Fletcher dans l’enceinte des Communes. Ces exemples individuels sont beaucoup plus que de simples anecdotes. Ils témoignent de la mesure dans laquelle le réflexe d’adaptation est entré dans notre conscience collective — non seulement sur le plan théorique, mais dans la réalité pratique du quotidien.

Même des initiatives comme les réunions de comité par vidéoconférence illustrent à quel point nous sommes prêts à nous adapter. Le Canada est un pays immense dont la population est dispersée. Certains comités doivent souvent, dans le cadre de leurs travaux, entrer en communication avec des localités éloignées où ils n’ont pas toujours les moyens de se rendre en chair et en os. La vidéoconférence devient alors une excellente solution de rechange. Ces situations nouvelles témoignent de notre forte envie de nous adapter, d’inclure les citoyens des quatre coins du pays dans nos processus démocratiques. Du même coup, cette évolution de nos institutions nous oblige aussi à relever les défis que posent d’anciens concepts de privilège parlementaire, à adapter des valeurs et des principes anciens à des réalités nouvelles.

Et cette tendance se poursuit. L’Assemblée du Nunavut facilite l’emploi de la langue inuite outre l’anglais et le français. L’usage des langues autochtones dans les débats est une question qui nous occupe actuellement au Sénat. Comme nous comptons des membres autochtones dont la première langue n’est ni l’anglais ni le français, nous craignons que nos règles de procédure ne les empêchent de participer pleinement à nos délibérations. Notre comité du Règlement étudie ce qu’il faudrait faire à cet égard.

Conclusion 

Chacun des exemples de pragmatisme dont j’ai parlé aujourd’hui façonne et définit notre caractère national. Des luttes que mènent nos cultures pour préserver leur identité individuelle a émergé une nouvelle identité nationale. Le tout est plus fort que la somme de ses parties. Les conflits et les désaccords que nous avons vécus au cours de notre histoire sont devenus autant de fils renforçant la trame de notre fédération. Hier, c’est l’instinct de survie qui est venu à bout de notre résistance au changement. Aujourd’hui, la résistance s’est muée en acceptation.

Nous ne pouvons pas connaître les défis que l’avenir posera à nos traditions constitutionnelles et parlementaires. Quoi qu’il arrive, nous savons que nous possédons les moyens et la créativité nécessaires pour nous adapter. Nos institutions se sont montrées capables de souplesse et de solidité face à l’évolution des exigences qu’on leur impose.

L’attitude du Nouveau Monde envers le changement constitue, pour nous, un atout encore plus précieux. Nous, Canadiens, avons la volonté — mieux, nous nous sentons l’obligation — de tendre la main à tous les segments d’une société en constante évolution. Ce pragmatisme, qui a consisté d’abord à faire de nécessité vertu, puis est devenu valeur fondamentale et source de fierté nationale, est l’héritage de nos cultures fondatrices.


Canadian Parliamentary Review Cover
Vol 31 no 2
2008






Dernière mise à jour : 2018-07-31