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Brian Glicksman
La Loi fédérale sur la responsabilité a créé le poste d« administrateur
des comptes » à la suite des recommandations issues du rapport Gomery et
dautres études récentes. En mars 2007, le Comité des comptes publics a
adopté un protocole à lintention des administrateurs des comptes, qui
a été approuvé par une majorité de députés de la Chambre des communes en
mai. La notion dadministrateur des comptes a été empruntée du Royaume-Uni.
Le présent article explique brièvement comment cette notion est appliquée
dans ce pays.
Jai passé presque six ans comme directeur au Trésor du Royaume-Uni et
javais le titre de « Treasury Officer of Accounts » (agent des comptes
du Trésor), un titre ancien dont lorigine remonte au milieu du XIXe siècle.
Il établit un lien avec lépoque du premier ministre britannique William
Gladstone, qui a profondément réformé nos comptes publics à lère victorienne.
Avant de décrire le travail de ladministrateur des comptes contemporain,
je crois quil vaut la peine de mentionner que cette réforme était le résultat
dune collaboration du Parlement et du Trésor de lépoque.
Un comité mixte du Parlement et du Trésor a mis au point les nouvelles
dispositions comptables, qui ont été légalement avalisées par lExchequer
and Audit Act de 1866. Le comité mixte a été appelé Comité des comptes
publics qui, jusquà ce jour, conserve dans ses rangs un ministre du Trésor,
le secrétaire aux Finances, comme membre doffice. Je crois que le Comité
est le seul de tous les comités restreints du Parlement britannique à avoir
un ministre comme membre. Normalement, les membres des comités sont choisis
exclusivement parmi les députés darrière-ban. La présence dun ministre
du Trésor au Comité des comptes publics souligne la communauté dintérêt
entre celui-ci et le Trésor à la poursuite dune bonne gestion financière
et la mise à jour des cas de gestion fautive.
De nos jours, la convention veut que le secrétaire aux Finances ne participe
quune seule fois aux délibérations du Comité immédiatement après sa
nomination, et encore seulement pendant un petit quart dheure, laissant
le Comité des comptes publics mener ses affaires comme tous les autres.
Cependant, lagent des comptes du Trésor siège avec le Comité à toutes
ses réunions et, à loccasion, lors de séances à huis clos, afin de laider
dans ses délibérations, le cas échéant.
Cette petite digression sur les rapports entre le Trésor et le Comité des
comptes publics sert à préciser que le processus de reddition de comptes
est inextricablement lié à lamélioration de la gestion financière. Inévitablement,
les relations entre le Parlement et lExécutif deviennent parfois un peu
tendues, mais tant nous-mêmes que le Comité cherchons néanmoins à faire
en sorte que le travail des membres soit positif.
Le système britannique des administrateurs des comptes
Le concept dadministrateur des comptes vient dêtre introduit au Canada
après pas mal de discussions. On ma demandé de vous parler du système
britannique des agents des comptes, de leur rôle et de leur relation avec
le Parlement. Comme je connais très peu la situation au Canada, je vais
donc me limiter à décrire le mécanisme que nous avons au Royaume-Uni. Je
vous laisse le soin de juger des similitudes avec le système canadien.
Je dirai seulement quil serait manifestement dangereux de supposer que,
parce que le titre du poste est le même, tout le reste doit être identique
aussi. À lévidence, beaucoup dépendra du contexte dans lequel travaillent
les administrateurs des comptes et des pouvoirs quils exercent. Il pourrait
bien exister des différences considérables à cet égard entre nos deux pays.
En outre, puisque je suis maintenant à la retraite, je présente mes observations
à titre personnel. Je ne mexprime plus à titre de représentant du gouvernement
britannique.
Contrôles parlementaires
Au fil des siècles, le Parlement a conquis de nombreux droits face à lexécutif.
Je nen mentionnerai que quelques-uns qui sont en rapport avec la fonction
dagent des comptes.
Premièrement, le gouvernement a besoin de laval du Parlement pour lever
des impôts et il a besoin de laval du Parlement pour effectuer des dépenses.
Sur le plan des dépenses, le volet qui nous occupe aujourdhui, le Trésor
soit présenter un budget des dépenses chaque année au Parlement, budget
qui indique de combien chaque ministère a besoin pour lannée et, en gros,
pour faire quoi. Le Parlement alloue alors les crédits budgétaires au gouvernement.
Si un ministère a besoin de plus pour lannée, le Trésor doit soumettre
à laval du Parlement un budget des dépenses révisé.
Le contrôleur et vérificateur général du Royaume-Uni (C&VG), mandataire
du Parlement, doit autoriser loctroi de fonds au gouvernement dans le
courant de lexercice et veiller à ce que ces octrois soient conformes
aux crédits votés. Cest là la fonction de « contrôleur ».
À la fin de lexercice, chaque ministère doit dresser une comptabilité
qui compare les dépenses effectuées aux prévisions budgétaires, selon un
format convenu avec le Parlement. Ces comptes sont vérifiés par le C&VG.
Cest là sa fonction de « vérificateur général » et il présente les comptes
au Parlement avec son rapport. Le Comité des comptes publics les analyse
au nom du Parlement.
À cela sajoute quantité dautres exigences. Par exemple, le gouvernement
a également convenu, dans ce que lon appelle le « Concordat de 1932 », de
ne pas dépenser de fonds pour de nouveaux services, au-dessus de certains
seuils, sans une loi expresse ly autorisant, et ce même si le Parlement
a alloué au ministère des crédits suffisants dans son budget. Les ministères
qui se soustraient à ces exigences et à dautres risquent quun rapport
défavorable du C&VG soit déposé au Parlement.
Au fil des ans, les pouvoirs du C&VG ont été graduellement accrus, et il
possède en particulier aujourdhui la faculté généralisée de faire rapport
au Parlement sur tout aspect de lutilisation par un ministère de ses ressources.
Ces rapports sont qualifiés de « rapports sur loptimisation des ressources »
et le personnel du C&VG dans le National Audit Office (NAO) en produit
60 ou 70 par an. Ces rapports représentent lessentiel du programme de
travail annuel du Comité des comptes publics, plutôt que les rapports sur
les comptes.
Tout cela sert à démontrer deux évidences très simples. Premièrement, le
Parlement a un intérêt réel et légitime dans toutes les dépenses du gouvernement.
Deuxièmement, les ministères sont des organisations vastes et complexes
qui ont besoin inévitablement de mécanismes internes pour assurer le respect
de ces diverses obligations. Quelquun doit exercer la responsabilité de
veiller à ce que ces systèmes soient en place et fonctionnent correctement.
Et cest là où interviennent nos agents des comptes.
Lagent des comptes
Au Royaume-Uni, le concept dagent des comptes a été consacré dans lExchequer
and Audit Act de 1866. Cette loi impose au Trésor de désigner des agents
des comptes. Cependant, leur rôle légal aux termes de la Loi était très
limité. La Loi exigeait simplement que ladministrateur des comptes dresse
les comptes et les soumette au C&VG pour vérification. En 2000, nous avons
remplacé cette partie de la loi de 1866, mais nous avons laissé inchangées
les responsabilités légales limitées des agents des comptes.
Cependant, sur cette assise très rudimentaire, nous avons peu à peu, au
fil de 140 années, construit un édifice plutôt substantiel, en confiant
aux administrateurs des comptes dimportantes responsabilités non législatives
auxquelles nous, le Trésor, et auxquelles le Parlement, par lintermédiaire
du Comité des comptes publics, attachons une grande importance. Ces responsabilités
sont énoncées dans un document du Trésor appelé Accounting Officer Memorandum.
Il est une partie dun document beaucoup plus volumineux du Trésor, intitulé
Government Accounting, qui codifie les règles et les conventions applicables
à la gestion des ressources dans les ministères.
Quels sont les principaux éléments de lAccounting Officer Memorandum?
Eh bien, premièrement, dès les premiers jours depuis 1872, précisément
le Trésor a voulu désigner comme administrateur des comptes le fonctionnaire
de plus haut rang dans un ministère, que nous appelons habituellement un
secrétaire permanent (léquivalent du sous-ministre au Canada). Cela a
été invariablement le cas depuis 1920. Cela reconnaît le fait que le secrétaire
permanent, en tant que chef permanent du ministère, est la personne possédant
lautorité pour assurer que tous les systèmes soient en place et fonctionnels
pour dresser une bonne comptabilité.
Deuxièmement, étant donné que ladministrateur des comptes se trouve être,
dans la pratique, le chef du ministère, nous avons pu adjoindre à ce rôle
dautres responsabilités. En particulier, il possède la responsabilité
dassurer que le ministère utilise ses ressources conformément aux exigences
de la régularité et de lintégrité, ainsi que de léconomie, de lefficience
et de lefficacité les trois « e » que nous désignons collectivement par
« optimisation des ressources ».
Pour en revenir à lexpression « régularité et intégrité », par « régularité »
nous entendons que largent est dépensé conformément aux règles, cest-à-dire
uniquement pour les choses pour lesquelles le ministère a pouvoir de dépenser.
« Intégrité » est le terme que nous utilisons pour désigner des dépenses
conformes aux normes que le Parlement et le public escomptent. Ces normes
peuvent changer au fil du temps et requièrent un certain discernement.
En réalité, il nest pas besoin dun mémorandum du Trésor pour spécifier
que le chef dun ministère doit assurer la conformité à la régularité,
à lintégrité et à loptimisation des ressources. Ce sont là les responsabilités
fondamentales du chef de toute organisation. Cependant, en les joignant
au rôle dadministrateur des comptes et en les énonçant dans lAccounting
Officer Memorandum, nous les plaçons en exergue. Nous imposons au ministère
la charge de leur prêter attention, alors même que ses priorités au jour
le jour se situent ailleurs.
Le mémorandum consacre beaucoup de place au rôle de ladministrateur des
comptes à titre de gardien des fonds publics. Je ne passerai pas tout en
revue ici, mais, en substance, ce rôle oblige ladministrateur des comptes
à mettre en place une bonne direction des finances et à exercer une bonne
gestion financière dans tout le ministère. Il exige un examen attentif
des aspects financiers au moment de conseiller des orientations et impose
au ministre de donner des instructions écrites à ladministrateur des comptes
dans certaines circonstances.
Les administrateurs des comptes considèrent que lexistence de ce mémorandum
du Trésor, qui énonce leurs responsabilités, renforce leur position au
sein du ministère et donc contribue à une bonne gestion financière.
Relations avec les ministres
Curieusement, il ny a pas de débat au Royaume-Uni sur la relation entre
les administrateurs des comptes et les ministres. Cest sans doute dû au
fait que le système est en place depuis si longtemps que tout le monde
sy est habitué mais il semble bien quil ait été un sujet de controverse
dans les premières années de notre système. Cest manifestement un aspect
qui mérite discussion.
Au Royaume-Uni, comme ici, les ministres sont responsables de leur ministère
et comptables envers le Parlement des actes de leur ministère. Un député
peut exprimer des objections aux actes dun ministère à la Chambre des
communes et sattendre à ce que le ministre concerné réponde. Nous avons
veillé, dans notre Accounting Officer Memorandum, à ne pas entamer cette
responsabilité. Le mémorandum dit expressément que lagent comptable est
responsable « sous le ministre », et non en remplacement du ministre.
Nous navons fait que stipuler explicitement dans le mémorandum que le
chef dun ministère possède la responsabilité personnelle dassurer que
le ministère est doté dune gestion financière correcte. Par conséquent,
le ministre na pas besoin de donner des instructions explicites au chef
du ministère à cet effet. Les instructions sont là dans un mémorandum permanent
du Trésor.
Je pense pouvoir dire que cela est considéré comme une façon parfaitement
naturelle de fonctionner, sans que cela nenlève rien à lautorité du ministre.
Le chef du ministère assume, de la même façon, la responsabilité dautres
aspects du fonctionnement du ministère, comme le recrutement, les sanctions
disciplinaires et la gestion du rendement, sans attendre à en recevoir
linstruction. De fait, je pense que les ministres seraient surpris si
quelquun leur disait quils doivent donner instruction à leur secrétaire
permanent dassumer la responsabilité de la gestion de leur ministère.
Bien entendu, cela nempêche pas un ministre qui sintéresse à la gestion
financière ou sen soucie dexaminer ou de chercher à modifier les systèmes
ministériels car le ministre reste le responsable ultime. Mais, en dessous
du ministre, ladministrateur des comptes a une responsabilité personnelle
et si les deux sont en désaccord sur ce quil convient de faire, le mémorandum
établit une procédure claire de règlement du différend.
Le mémorandum implique quun ministre sache que ladministrateur des comptes
doit veiller à ce que le ministère se conforme aux exigences de la régularité,
de lintégrité et de loptimisation des ressources. Les ministres savent
aussi quils peuvent escompter que ladministrateur des comptes les conseille
sur tout problème pouvant surgir. Ils nont pas besoin de demander de tels
avis, ces derniers doivent être donnés automatiquement. Que se passe-t-il
donc si le ministre est en désaccord avec les avis quil reçoit?
Le mémorandum énonce précisément ce qui se passe dans un tel cas. En substance,
le point de vue du ministre lemporte, mais le ministre est tenu de donner
une instruction écrite à ladministrateur des comptes. Le Trésor et le
C&VG doivent être informés. Si laffaire est portée devant le Comité des
comptes publics, ce dernier admettra alors que ladministrateur des comptes
ne porte aucune responsabilité personnelle de cette décision.
En moyenne, ces instructions écrites, que nous tendons à appeler des «
directives », surviennent peut-être une ou deux fois par an. Certaines
peuvent être considérées comme de pure forme. Parfois, la directive peut
se rapporter à un sujet faisant déjà lobjet dun débat public. Cependant,
je ne connais aucun cas où la directive soit devenue un problème politique
propre ce qui ne signifie pas quil nen sera jamais ainsi.
Il est peut-être bon de signaler que lexigence dune directive touchant
loptimisation des ressources na été introduite quaprès ce que lon a
appelé « laffaire du barrage de Pergau » dans les années 80. Auparavant,
des directives nétaient requises quen rapport avec la régularité ou lintégrité.
Ces dernières ont été introduites en 1883 et lobligation dinformer le
Trésor et le C&VG est intervenue en 1920. Les décisions doptimisation
des ressources comportent un élément dappréciation et il nest pas surprenant
que, de temps à autre, un ministre tire une conclusion différente de celle
de ladministrateur des comptes, une fois tous les arguments pesés.
Relations avec le Parlement
Le Comité des comptes publics du Royaume-Uni, et je soupçonne quil en
va de même ici, a pour tâche principale dexaminer, au nom du Parlement,
la manière dont les ministères ont dépensé largent alloué par le celui-ci.
Je suppose que, jadis, il épluchait pour cela les comptes ministériels
et tenait des audiences à leur sujet. Mais, de nos jours, le Comité consacre
relativement peu de réunions aux comptes. Sur la soixantaine de séances
que le Comité tient chaque année, lécrasante majorité peut-être jusquà
90 p. 100 portent sur des rapports doptimisation des ressources rédigés
par le personnel du C&VG au National Audit Office.
Le Comité ne consacre généralement quune seule séance à chaque rapport
et invite ladministrateur des comptes à venir témoigner au sujet des points
soulevés dans le rapport. De nos jours, il autorise ladministrateur des
comptes à venir accompagné de collaborateurs connaissant particulièrement
les dossiers. Néanmoins, ladministrateur des comptes est censé maîtriser
les dossiers et répondre à la plupart des questions.
Le Comité aura été breffé par le NAO et le ministère aura préparé à fond
ladministrateur des comptes à traiter des éléments du rapport. Les administrateurs
des comptes savent que si le rapport du NAO est défavorable, ils peuvent
sattendre à passer un rude quart dheure lors de laudience. Le Comité
ne mâche pas ses mots.
Par convention, le Comité est toujours présidé par un député en vue de
lopposition, souvent un ancien ministre. Cependant, il cherche toujours
à agir de manière non partisane. Il ne conteste pas la politique gouvernementale
et il ne cite pas à témoigner les ministres. Il limite son examen à la
manière dont les ministères ont dépensé leurs fonds. Cependant, comme vous
pouvez limaginer, il existe une vaste zone grise où se chevauchent la
politique et lutilisation des ressources.
Étant donné la manière dont les administrateurs des comptes doivent justifier
leurs actes au Comité des comptes publics, on a pris coutume de dire quils
sont « responsables » envers le Comité. De nos jours, nous lacceptons sans
sourciller, mais, dans les années 1920, le Trésor sest senti obligé dexpliquer
comment cette responsabilité était compatible avec la responsabilité envers
les ministres. Le Comité peut faire passer un mauvais quart dheure à ladministrateur
des comptes, il peut publier un rapport hautement défavorable, il peut
nuire à la réputation dun administrateur des comptes. Mais il ne peut,
en fin de compte, ni le congédier ni le sanctionner. Cela ne peut être
le fait que du ministre ou du chef de la fonction publique. Cependant,
les administrateurs des comptes sont responsables devant le Comité si lon
définit ce terme au sens étroit dêtre obligé de rendre compte au Comité
de la façon dont leur ministère a utilisé ses ressources.
Relations avec le Trésor
Le Trésor désigne les administrateurs des comptes mais cela est principalement
une formalité une fois quun nouveau chef est nommé à la tête dun ministère.
Le Trésor guide les administrateurs des comptes, les principaux documents
pour ce faire étant le mémorandum de ladministrateur des comptes, notre
manuel dutilisation des fonds publics intitulé Government Accounting et,
à loccasion, des instructions ponctuelles sous forme de lettres adressées
au « Cher administrateur des comptes ». Il fournit aussi des consignes plus
spécifiques, par exemple sur la vérification interne et la gestion du risque,
ainsi que des conseils sur la comparution devant le Comité des comptes
publics.
Bien entendu, lon ne sattend pas à ce que les administrateurs des comptes
connaissent par cur, ou même lisent, toutes ces consignes, mais nous nous
attendons à ce quils aient une direction des finances qui les connaisse
par cur. Et lon sattend à ce que cette direction des finances exerce
une autorité considérable au sein du ministère et ait le ferme soutien
de ladministrateur des comptes dans la pratique, quelle protège la
charge dadministrateur des comptes.
En outre, étant donné que lagent des comptes du Trésor assiste à toutes
les audiences du Comité des comptes publics, je participais toujours à
au moins une séance de breffage de ladministrateur des comptes avant laudience
afin de me familiariser avec les enjeux.
Enfin, une fois que le Comité des comptes publics publie son rapport sur
une audience, le gouvernement répond au moyen dune « Minute du Trésor
» qui, bien que rédigée par le ministère concerné, sera avalisée et présentée
au Parlement par le Trésor.
Quelques questions litigieuses relatives à ladministrateur des comptes
Lun des problèmes qui survient assez régulièrement est le rôle dex-administrateurs
des comptes qui ont pris leur retraite ou ont été mutés. Le gouvernement
et le Comité conviennent que ladministrateur des comptes en place est
tenu de répondre des actes du ministère, quil ait été ou non en poste
au moment des faits. Le Comité nacceptera pas une réponse du genre « Je
ne sais pas, car cétait avant mon arrivée ».
Néanmoins, le Comité se réserve aussi le droit de rappeler des ex-administrateurs
des comptes sil juge quils peuvent laider dans ses enquêtes. Les administrateurs
des comptes naiment guère cela, mais, en fin de compte, le Comité possède
le pouvoir de citer à comparaître qui il veut. Un modus vivendi a donc
été trouvé sur la base de lassurance donnée par le Comité quil nuserait
de ce pouvoir que dans des circonstances exceptionnelles. De fait, dans
les quelques occasions où cela a été fait, tout le monde convenait que
cétait la chose raisonnable à faire.
Une deuxième question qui a fait lobjet de discussions est de savoir si
nos mécanismes ont pour effet de renforcer laversion naturelle des fonctionnaires
à légard du risque. Les gouvernements ont des programmes ambitieux et
veulent encourager les solutions novatrices. Est-ce que notre système dadministrateurs
des comptes, leur responsabilité personnelle devant le Comité des comptes
publics, le mauvais quart dheure quils peuvent passer si leur ministère
na pas des résultats parfaits, les volumineuses consignes du Trésor
est-ce que tout cela alimente une « culture du blâme » que les médias ne
sont que trop heureux de propager et découragent la prise de risque et
linnovation?
La troisième question qui mérite peut-être dêtre mentionnée est laccent
croissant placé au niveau ministériel sur ce que nous appelons « lexécution ».
Il y a 20 ans, les ministres sintéressaient aux grandes orientations,
tandis que les fonctionnaires donnaient des avis à leur sujet, puis mettaient
en uvre les décisions du gouvernement. Tout ministre qui sintéressait
à la mise en uvre était considéré comme plutôt excentrique. Aujourdhui,
en revanche, le message est que lexécution des politiques au service des
citoyens du pays est prioritaire. De plus en plus, les ministres sont censés
se mêler de la mise en uvre des politiques.
Jusqu’à présent, cela n’a pas eu d’effet sur les mécanismes que j’ai décrits,
mais je me demande si cela ne pourrait pas avoir des conséquences
ultérieurement. Par exemple, cela conduira-t-il à un plus grand recours aux
directives? Est-ce que le Comité des comptes publics se croira obligé de poser
des questions aux ministres sur certains projets et non plus aux seuls
administrateurs des comptes? Ce sera intéressant à voir.
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