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Diane Leblanc
Il y a quelques mois à peine, soit en juin 2004, un important exercice
de réforme parlementaire a été entamé à l’Assemblée nationale du Québec
par le dépôt, presque simultané, de deux documents contenant de nombreuses
propositions. Un de ces documents émanait du ministre délégué à la Réforme
des institutions démocratiques et leader du gouvernement, et l’autre, du
président de l’Assemblée. Cet article est un résumé des propositions contenues
dans chacune de ces demarches ainsi que quelques réflexions sur l’éthique
parlementaire.
Il ne s’agissait pas du premier effort de réforme depuis l’adoption, en
1984, du Règlement actuellement en vigueur à l’Assemblée. En effet, quelques
démarches ont déjà été entreprises par le passé afin d’aplanir certaines
des difficultés rencontrées dans son application. Ainsi, un premier processus
de réforme a été mis en branle en 1996 par le président Jean-Pierre Charbonneau
qui, sans avoir pour but de changer en profondeur le fonctionnement de
l’Assemblée, poursuivait l’objectif de valoriser le rôle des députés et,
par le fait même, celui de l’institution.
Les deux projets présentés en juin dernier ont comme point de départ la
précédente réforme de 1996 en raison, notamment, de la nécessité de faire
des réformes parlementaires un processus continu et soutenu. Même si les
propositions contenues dans ces deux projets diffèrent considérablement,
elles peuvent être regroupées au sein de 4 grands thèmes, identifiés tant
par le ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques que
par le président de l’Assemblée :
-
Rapprocher le citoyen de l’Assemblée;
-
Favoriser l’autonomie et l’initiative des députés;
-
Accroître l’efficacité de leur travail, notamment en modernisant le fonctionnement
de l’Assemblée et;
-
Réaffirmer l’équilibre démocratique dans le cadre des délibérations parlementaires.
La volonté de rapprocher l’Assemblée des citoyens, qui constitue le premier
thème, a été affirmée à de nombreuses reprises, tant au niveau politique
qu’administratif. En raison du développement des moyens de communication
et des attentes grandissantes de la population en ce qui a trait à sa participation
dans les affaires publiques, l’Assemblée doit s’adapter rapidement et transformer
cette volonté de rapprochement en actions concrètes.
Les deux projets de réforme proposent ainsi une révision de l’exercice
du droit de pétition. L’article 21 de la Charte des droits et libertés
de la personne du Québec reconnaît le droit de toute personne d’adresser
une pétition à l’Assemblée en vue du redressement d’un grief. La procédure
relative à l’exercice de ce droit est prévue dans le Règlement de l’Assemblée.
Or, les dispositions actuellement en vigueur restent muettes quant au suivi
à assurer aux pétitions qui sont présentées à l’Assemblée. C’est pourquoi
le président de l’Assemblée propose de rendre permanentes les règles temporaires
relatives aux pétitions qui étaient en vigueur du 6 décembre 2001 jusqu’à
la fin de la 36e Législature. En vertu de ces règles, le gouvernement serait
obligé de répondre par écrit à une pétition dans un délai de soixante jours
suivant sa présentation à l’Assemblée. Le président suggère également l’instauration
d’un système de démarrage de pétitions en ligne et de participation à celles-ci
à partir du site Internet de l’Assemblée.
Pour sa part, le ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques
propose de créer une sous-commission permanente des pétitions, chargée
de décider de leur recevabilité et d’entendre, le cas échéant, des représentants
de pétitionnaires avant de faire rapport. Les pétitions seraient admissibles
aussi bien par voie électronique que sur papier.
Afin d’élargir l’accès aux consultations publiques tenues par les commissions
parlementaires, les deux projets de réforme proposent le recours à la vidéoconférence
lorsque les circonstances le justifient, ainsi que la possibilité, lors
de consultations générales, d’entendre de brèves interventions de la part
de citoyens qui auraient signalé leur désir de s’adresser à la commission,
sans lui avoir transmis un mémoire. Le président de l’Assemblée propose
également de poursuivre les expériences de consultations en ligne qui ont
débuté en 2000.
Le ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques, pour sa
part, suggère également qu’une commission qui étudie une matière touchant
une région ou une localité particulière doive se déplacer pour recueillir
des témoignages sur place.
Une autre proposition du président a trait à la possibilité de mettre en
cause la conduite d’un citoyen. En effet, de nombreux députés et citoyens
ont fait état de la nécessité d’établir des balises à l’encontre de l’adoption
par l’Assemblée de motions susceptibles de brimer les droits de citoyens.
Afin de répondre à ces préoccupations, le projet de réforme du président
propose deux options distinctes :
-
la première interdirait la présentation, à l’Assemblée, de toute motion
mettant en cause la conduite d’une personne autre qu’un député pour des
paroles prononcées ou un acte accompli en dehors de l’exercice d’une charge
publique, sauf en cas de violation de droits ou de privilèges;
-
la deuxième ferait en sorte qu’une telle motion ne pourrait être débattue
sans que la personne ait d’abord eu la possibilité de se faire entendre
par la commission de l’Assemblée nationale.
L'initiative des députés
Le deuxième thème abordé concerne l’autonomie et l’initiative des députés,
qui ont toujours été au cœur des réformes parlementaires. Cette préoccupation
démontre une volonté continue de rendre l’Assemblée elle-même plus autonome
face au gouvernement en vue d’un meilleur équilibre entre les pouvoirs
législatif et exécutif. Le présent thème regroupe plusieurs modifications
visant à donner plus d’autonomie et d’initiative aux députés, afin de leur
permettre d’exercer de façon plus libre leurs rôles de législateur et de
contrôleur sans se sentir constamment limités par les contraintes de la
« ligne de parti ». On y retrouve aussi la proposition d’établir un code
d’éthique pour les députés, proposition qui sera abordée à la fin de cet
exposé.
L’autonomie des députés devrait débuter par la capacité d’élire eux-mêmes
la personne qui conduira leurs travaux et protègera leurs droits et privilèges.
Selon les règles actuellement en vigueur, tout député peut proposer le
nom d’un de ses collègues pour remplir la charge de président. Il s’agit
toutefois d’un pouvoir théorique, puisque l’Assemblée doit se prononcer
en premier lieu sur la proposition du premier ministre, laquelle découle
généralement d’une entente entre les groupes parlementaires. Le président
propose donc de rendre permanentes les règles temporaires en vigueur pendant
la 2e session de la 36e
Législature permettant l’élection au scrutin secret
du président de l’Assemblée nationale.
Le président de l’Assemblée et le ministre délégué à la Réforme des institutions
démocratiques ont tous deux formulé des propositions afin de favoriser
la tenue de votes libres.
Si, en théorie, les députés sont libres de voter comme ils l’entendent,
ce droit restera théorique tant que son exercice sera limité par les contraintes
découlant de la convention constitutionnelle du gouvernement responsable.
Les deux projets de réforme cherchent donc à donner aux députés une plus
grande marge de manœuvre, mais de deux manières différentes.
Le président propose que la confiance de l’Assemblée à l’endroit du gouvernement
puisse uniquement être mise en cause dans certaines circonstances expressément
prévues dans le Règlement, soit lors d’un vote sur une motion de censure,
sur une motion du ministre des Finances proposant l’adoption de la politique
budgétaire du gouvernement, sur une motion d’adoption d’un projet de loi
de crédits annuels et, enfin, sur toute motion au sujet de laquelle le
gouvernement a expressément engagé sa responsabilité. Toute autre affaire
pourrait, en principe, donner lieu à un vote libre.
Pour sa part, le ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques
propose que le leader du gouvernement signale à son caucus si une affaire
particulière engage la responsabilité du gouvernement et requiert donc
l’adhésion de tous ses députés. Il devrait également signaler à son caucus
si une affaire constitue un élément important de la politique du gouvernement
que seuls les ministres et les adjoints parlementaires sont obligés de
soutenir ou bien s’il s’agit d’une affaire qui n’est pas essentielle à
la cohérence du programme gouvernemental et si, par conséquent, tout député,
y compris tout ministre, peut voter selon son entendement.
Le ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques propose
également qu’une motion de confiance soit réputée demandée par le premier
ministre, et inscrite en son nom au Feuilleton et préavis à titre d’affaire
prioritaire, lorsque l’Assemblée s’est prononcée en faveur d’une motion
de censure ou d’une motion à laquelle le gouvernement s’oppose, ou contre
une motion ou un projet de loi de celui-ci. Cette motion de confiance ferait
alors l’objet d’un débat restreint de deux heures à la séance suivante.
Les deux projets de réforme contiennent également des propositions en vue
d’encourager l’initiative de tous les députés. Depuis l’entrée en vigueur
du Règlement en 1984, seules les motions présentées par les députés de
l’opposition peuvent être débattues le mercredi. Or, le règlement en vigueur
entre 1972 et 1984 permettait la présentation de motions par tous les députés,
à l’exclusion des ministres, lors d’une période de temps aux affaires du
jour du mercredi. Par souci d’équité, le président de l’Assemblée propose
de redonner aux députés du groupe parlementaire formant le gouvernement
la possibilité de présenter des motions et de les faire débattre. Afin
de ne pas empiéter sur l’espace réservé aux affaires inscrites par les
députés de l’opposition, un débat sur une telle motion aurait lieu deux
fois par année, un mardi ou un jeudi.
De son côté, le ministre délégué à la Réforme des institutions propose
plutôt de consacrer une heure à chaque séance aux affaires des députés,
tant du côté ministériel que de l’opposition. Les affaires à débattre seraient
sélectionnées par tirage au sort et pourraient comprendre des projets de
loi aussi bien que des motions.
L'efficacité de l'Assemblée
La revalorisation du rôle des députés est une préoccupation constante au
sein de l’Assemblée, la crédibilité de l’institution en étant en partie
tributaire. Puisque l’efficacité et la visibilité du travail des députés
constituent deux éléments essentiels de cette démarche, c’est sous ce troisième
thème que se retrouvent le plus grand nombre de propositions. Il regroupe
tous les éléments qui visent une meilleure organisation et une plus grande
efficacité du travail des députés et ceux qui donnent aux commissions des
moyens d’enrichir les débats parlementaires.
Les deux projets de réforme entendent poursuivre la rationalisation du
calendrier et de l’horaire de l’Assemblée entamée dans les années 90. Tous
deux proposent d’augmenter le nombre de séances de l’Assemblée, en commençant
à siéger, au printemps, à la mi-février plutôt qu’à la mi-mars et en automne,
à la mi-septembre plutôt qu’à la mi-octobre. Quant aux périodes de « travaux
intensifs », dont chacune dure environ quatre semaines, au cours desquelles
l’Assemblée se réunit du mardi au vendredi de 10 heures à minuit, le ministre
délégué à la Réforme des institutions démocratiques les abolirait alors
que le président les réduirait à environ deux semaines chacune.
Une autre proposition formulée par le ministre délégué à la Réforme des
institutions démocratiques concerne la reconnaissance d’un groupe parlementaire.
Selon le règlement en vigueur, un groupe parlementaire est constitué d’un
groupe d’au moins douze députés élus sous la bannière d’un même parti politique,
ou d’un groupe de députés élus sous la bannière d’un parti politique qui
a obtenu au moins 20 % des voix aux plus récentes élections générales. À
l’exception du président, les députés n’appartenant à aucun groupe siègent
à titre d’indépendants. Ces dispositions ne permettent aucune modification
au statu quo au cours d’une législature, peu importe l’évolution de la
composition de l’Assemblée.
Le ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques propose
d’assouplir ces règles. Ainsi, il réduirait de 20 à 15 % le pourcentage
de voix obtenues aux plus récentes élections générales, qui seraient nécessaires
pour que les députés d’un même parti politique puissent être reconnus comme
groupe parlementaire. De plus, il serait désormais possible de constituer
un groupe parlementaire du moment où un parti politique serait représenté
par au moins six députés, peu importe que ce soit à la suite d’une élection
générale ou d’un changement survenu au cours d’une législature.
Dans un autre ordre d’idées, il serait exact d’affirmer que nos commissions
n’atteignent toujours pas le degré d’indépendance et d’efficacité escompté
par l’établissement du Règlement en 1984, sans pour autant nier les progrès
réalisés au cours des vingt dernières années. Cet écart s’explique, notamment,
par la répartition fort inégale de leurs charges respectives de travail,
les limites importantes fixées sur les moments où les commissions peuvent
siéger, l’emprise du leader du gouvernement sur l’organisation de leurs
travaux et le manque de ressources, surtout en personnel de soutien.
Ainsi, les deux projets remanieraient la répartition des compétences entre
les commissions, notamment en créant une nouvelle commission appelée « Commission
des relations avec les citoyens ». Le président propose également de retourner
aux commissions sectorielles, selon leurs domaines de compétence respectifs,
la vérification des engagements financiers et les exercices de reddition
de comptes exécutés en vertu de la Loi sur l’administration publique. De
fait, depuis plusieurs années, ces derniers mandats sont confiés à la Commission
de l’administration publique qui n’est pas en mesure de les mener à terme
toute seule.
L’équilibre démocratique
L'équilibre démocratique au sein des délibérations est un principe fondamental
de notre droit parlementaire. Sa protection est essentielle pour l’Assemblée
si elle veut assurer la crédibilité des débats qui s’y déroulent. Afin
de réaffirmer ce principe, les deux projets de réforme contiennent plusieurs
mesures qui visent à protéger, voire accroître, dans certains cas, le droit
de parole des députés. Ces propositions constituent le quatrième et dernier
thème de la présente réforme.
Selon les dispositions du Règlement présentement en vigueur, le recours
à la motion de suspension des règles de procédure n’est soumis à aucune
balise, ce qui fait que ses effets sont presque sans limite. Cette procédure
exceptionnelle permet au Leader du gouvernement de proposer à l’Assemblée
de suspendre les règles en vigueur pour les remplacer par les règles de
son choix. Cette situation peut parfois conduire à l’adoption de mesures
importantes sans que cela ne fasse l’objet au préalable d’un véritable
débat à l’Assemblée. Ainsi, il arrive régulièrement que le gouvernement
se serve d’une telle motion pour faire adopter de façon accélérée plusieurs
projets de loi.
Dans un esprit de continuité avec l’effort de réforme entrepris pendant
la dernière législature, le président propose que l’Assemblée adopte de
façon permanente les règles temporaires relatives à la procédure d’exception
qui étaient en vigueur du 6 décembre 2001 jusqu’à la fin de la 36e Législature.
En vertu de celles-ci, un temps minimal de débat serait garanti pour chaque
étape d’un projet de loi et le gouvernement ne pourrait y avoir recours
que pour régler une seule affaire à la fois. La solution proposée par le
ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques consiste plutôt
à faciliter le recours à la motion de clôture, qui oblige une commission
à terminer ses travaux sur l’étude détaillée d’un projet de loi et à faire
rapport à l’Assemblée, qui complète alors l’étude à sa place. De plus,
à l’instar de ce que propose le président, une motion de suspension des
règles de procédure ne pourrait s’appliquer qu’à l’égard d’un seul projet
de loi à la fois.
Des propositions ont également été formulées relativement à la présence
des ministres en commission. Actuellement, le Règlement prévoit qu’un ministre
auteur d’un projet de loi est membre de la commission qui étudie ce projet
de loi et ce, pour la durée de l’étude. Le Règlement permet également à
tout ministre d’être membre d’une commission pour la durée de l’étude d’une
matière, lorsque la motion d’envoi en commission le prévoit. Les précédents
efforts de réforme entrepris par le passé ont tous plaidé en faveur d’une
réduction considérable de la présence des ministres en commission, notamment
à l’intérieur du processus législatif.
Le projet de réforme du président poursuit dans la même voie sans toutefois
remettre en question le statut de membre que détient un ministre auteur
d’un projet de loi au sein de la commission qui l’étudie. Cependant, il
est proposé que ce statut soit expressément limité au processus législatif
en commission et à la poursuite du débat sur le discours du budget. Le
ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques propose, pour
sa part, qu’un ministre ne puisse en aucun cas être membre d’une commission,
mais qu’il puisse participer, sans droit de vote, aux travaux de toute
commission, au même titre d’un député qui n’est membre d’aucune commission.
La question de l’éthique parlementaire
La transparence privilégiée par la société médiatique et la crise de confiance
du public à l’égard de la politique renforcent chaque jour l’exigence d’éthique
et de déontologie à l’endroit de ceux qui sont investis d’une charge publique,
dont au premier chef les parlementaires.
Dans ce contexte, le ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques
a proposé, dans le cadre de la réforme parlementaire, l’adoption d’un code
d’éthique et la création d’un commissaire à l’éthique relevant de l’Assemblée
nationale et nommé par les deux tiers de ses membres. Parallèlement à cette
proposition, le président de l’Assemblée a, pour sa part, proposé la mise
en place d’un comité de travail sur l’éthique et la déontologie parlementaire.
Ce comité, qui regroupe députés, juristes et fonctionnaires de l’Assemblée,
a débuté ses travaux en octobre 2004.
D’ores et déjà, une étude comparative des législations dans les assemblées
de tradition britannique a permis de récapituler l’ensemble des outils
dont se sont dotées toutes ces législatures pour prévenir, et le cas échéant
réprimer, les comportements contraires à la déontologie.
Cependant, au moment où l’action parlementaire est souvent remise en question,
il a semblé nécessaire d’aller plus loin et de réfléchir sur les valeurs
et principes essentiels susceptibles de constituer une « éthique parlementaire ».
L’examen des démarches engagées par certaines assemblées de type britannique,
afin de définir l’éthique parlementaire, permet de dégager certains enseignements.
Le premier est que ces entreprises sont, en définitive, assez nombreuses.
Le deuxième est que ces précédents se caractérisent par quelques traits
communs, mais surtout par une grande hétérogénéité. En effet, certaines
législatures se limitent au rappel succinct de quelques principes abstraits,
alors que d’autres proposent des codes d’éthique extrêmement détaillés,
encadrant très précisément le comportement des parlementaires.
À la suite de ce travail d’analyse, le comité de travail sur l’éthique
et la déontologie parlementaire a tenté, dans un premier temps, d’identifier
les valeurs éthiques propres à l’Assemblée nationale. Certaines des valeurs
formulées jusqu’à maintenant sont liées à la fonction représentative des
parlementaires québécois. En plus des notions de responsabilité, d’intégrité,
et d’honnêteté, ces valeurs englobent la promotion et le respect de la
dignité de l’Assemblée et de ses membres, ainsi que le respect du mandat
confié par les électeurs. D’autres valeurs ont trait au rôle de législateur
et de contrôleur de l’action gouvernementale. Il s’agit de la primauté
de l’intérêt général, de l’indépendance dans la prise de décision, et de
la transparence. La confidentialité des informations obtenues dans le cadre
des fonctions parlementaires, ainsi que l’utilisation des moyens mis à
la disposition de l’Assemblée aux seules fins de l’exercice du mandat de
député sont également liées à ces valeurs.
À ce stade, le comité de travail s’interroge maintenant sur l’opportunité
d’un rappel explicite de ces valeurs et de leur hiérarchisation, sur le
support le mieux adapté pour les regrouper, sur leur accompagnement par
des mesures normatives et, enfin, sur leur application aux députés occupant
des fonctions ministérielles.
Conclusion
Il y a beaucoup de matière dans ces deux projets : il ne serait pas exagéré
d’affirmer que si une grande partie de ces mesures était adoptée, nous
verrions notre Assemblée profondément transformée.
Quant au processus d’étude de ces projets de réforme et l’adoption éventuelle
d’un Règlement modifié, c’est la Commission de l’Assemblée nationale (CAN)
qui est compétente pour établir nos règles de procédure, qu’elle soumet
à l’Assemblée par la suite pour son approbation ultime. La CAN a une sous-commission
permanente de la réforme parlementaire dont la mission consiste à étudier
les questions de réforme parlementaire. Cette sous-commission est composée
du président de l’Assemblée, qui la préside, des vice-présidents de l’Assemblée,
des leaders et whips des groupes parlementaires et de trois présidents
de commissions, dont un doit provenir de l’opposition. Pour les fins du
présent effort de réforme, la composition de cette sous-commission a été
élargie, afin de permettre aux députés indépendants d’y être représentés.
La sous-commission a déjà été saisie de ces deux projets de réforme et
s’est dotée d’un comité technique composé du Secrétaire général et de ses
adjoints ainsi que de représentants des cabinets des leaders parlementaires
pour l’aider dans sa démarche. Lorsque son travail sera complété, la sous-commission
fera rapport à la Commission de l’Assemblée nationale des fruits de ses
délibérations et celle-ci déposera alors à l’Assemblée les modifications
qu’elle propose à notre Règlement.
Je ne ferai aucune prédiction concernant l’aboutissement de ce processus.
Toutefois, les similarités des thèmes identifiés dans chacun des deux projets
de réforme laissent entrevoir la possibilité d’en arriver à des consensus
sur certains points, dont plusieurs sont majeurs. Par ailleurs, rien ne
nous empêcherait de procéder par étapes, en mettant divers éléments de
réforme à l’essai progressivement, selon un ordre jugé logique.
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