Revue parlementaire canadienne

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Philip Norton

C.E.S. Franks, The Parliament of Canada, Presses de l'Université de Toronto, Toronto, 1987, 305 pages.

Dans la préface de l'ouvrage intitulé The Parliament of Canada, l'éditeur révèle que, d'après un récent sondage Gallup, la majorité des Canadiens s'intéressent peu ou pas au Parlement. Après avoir lu ce livre, je commence à comprendre pourquoi.

Dans l'introduction, C.E.S. Franks établit que le Parlement a quatre fonctions : veiller à l'élection d'un gouvernement légitime, en assurer le bon fonctionnement en votant des crédits et d'autres ressources, en contrôler l'activité et, enfin, permettre à l'opposition de jouer son rôle.

M. Franks énumère ensuite diverses caractéristiques de la société canadienne qui limitent le Parlement dans l'exercice de ses fonctions. Pour l'essentiel, ces limites constituent le premier thème de l'ouvrage et sous-tendent en fait les autres chapitres. Mais il y a un second thème, à savoir que le système parlementaire fonctionne mieux que le portent à croire les écrits à ce sujet. Selon l'auteur, il y a une grande différence entre les douleurs de croissance qui accablent le Parlement canadien et les affres de la mort que certains observateurs disent constater. Les documents sur la réforme, y apprend-on, insistent sur un modèle axé sur le Parlement, alors qu'en réalité, notre système est centré sur l'exécutif. L'auteur estime que ce modèle axé sur le Parlement est à la fois irréalisable et peu souhaitable. Il reconnaît qu'une certaine réforme pourrait renforcer le Parlement dans l'exécution de ses tâches – il favorise notamment un accroissement du nombre des députés –, mais il considère que les réformes radicales préconisées par de nombreux observateurs vont à l'encontre de la réalité politique et du principe de la responsabilité gouvernementale. En outre, les partisans de la réforme ne tiennent pas compte du fait qu'après tout, le Parlement ne s'en tire pas si mal. L'auteur affirme qu'en comparaison avec la plupart des autres régimes politiques, c'est finalement une très belle performance.

Malheureusement, M. Franks réussit à convaincre de la valeur du premier thème si bien qu'il sape la crédibilité du second. La nature du régime politique, le fait que l'électorat soit versatile et que les députés votent dans le sens de la discipline de parti, ainsi que le nombre insuffisant des députés et le favoritisme gouvernemental contribuent à certaines anomalies : une Chambre dominée par le parti, où les députés demeurent peu longtemps (volontairement ou pour d'autres raisons), n'ont donc pas beaucoup d'expérience et dont on exige qu'ils respectent les exigences de leur whip lorsque vient le moment de voter en vue d'accéder à de hautes fonctions. De l'avis de M. Franks, le député moyen ne reste pas longtemps au Parlement et, dans la plupart des cas, il n'y fait pas un bon séjour. Bien souvent, dans la lutte que se livrent les partis, le simple député n'est qu'un fantassin anonyme, malheureux, sous-payé et débordé de travail.

Desservant sa propre cause, M. Franks décrit une Chambre (le Sénat est traité dans un bref chapitre) dont le gouvernement fait peu de cas (les premiers ministres Trudeau et Mulroney, par exemple, y apportant rarement leur contribution) et où le gouvernement et l'opposition offrent au public un spectacle peu édifiant. Les cas exceptionnels dans lesquels le Parlement a eu une influence et que l'auteur signale, par exemple l'enquête sur le service de sécurité de la GRC, se perdent dans les marécages de l'inefficacité parlementaire que décrit le reste du texte.

Pour assombrir davantage le tableau, l'auteur entreprend de comparer les expériences canadienne et britannique. Selon lui, la Chambre des communes britannique est beaucoup plus indépendante d'esprit et plus active que la Chambre des communes canadienne. Cette vérité, M. Franks l'exagère malheureusement, à cause d'une méconnaissance de l'expérience britannique : il est faux de dire que des élections partielles sont toujours déclenchées « immédiatement » après qu'une vacance se produit, que les candidats qui obtiennent un siège très disputé deviendront, après avoir passé un certain temps à la Chambre, candidats à un siège sûr et que la convention concernant la confiance a été modifiée dans les années 70 ; dans ce cas, c'est le comportement qui a changé, non la convention. L'auteur dit que la Chambre britannique compte 640 députés, mais ce doit être là une erreur typographique, car, dans trois autres cas, il cite le nombre exact (650).

C'est toutefois au sujet de la réforme parlementaire que l'auteur se trompe le plus. Il commet deux erreurs principales. Premièrement, il semble présumer que le système axé sur l'exécutif et le régime centré sur le Parlement doivent s'exclure nécessairement; il suppose que toute augmentation appréciable du pouvoir du Parlement menace l'aptitude de l'exécutif à gouverner et reproche au Comité spécial sur la réforme (Comité McGrath) de n'avoir pas reconnu cette possibilité. Deuxièmement, en avançant ses propres propositions de réforme, au demeurant limitées, il n'explique pas comment elles doivent s'intégrer à ce système dominé par l'exécutif, thèse qu'il défend avec conviction.

Sur les deux points, le Comité McGrath a été beaucoup plus perspicace que M. Franks ne le concède– en fait, plus perspicace que M. Franks lui-même. L'auteur affirme que le comité spécial n'a pas su reconnaître qu'en Grande-Bretagne, un changement de comportement de la part des députés a précédé un changement dans le fonctionnement de la chambre. Le comité était au contraire très conscient de l'ordre dans lequel ces changements se sont produits et de leur interdépendance. Je le sais, car c'est moi qui ai porté cette question à l'attention du comité. Les députés ont reconnu qu'ils ne pourraient apporter le changement de comportement enregistré à la Chambre britannique (produit d'un phénomène propre à la Grande-Bretagne), mais qu'ils pourraient par contre souligner qu'aucun changement réel pour l'ensemble de la Chambre n'est possible sans un changement d'attitude de la part de chacun des députés. Un changement d'attitude doit nécessairement précéder une modification de structure et de procédure, ce qui échappe à M. Franks quand il avance ses propositions de changement.

Dans la liste des recommandations du comité spécial, je ne trouve rien non plus qui aurait pour effet de créer un régime politique centré sur le Parlement. Le comité cherchait à faire de la Chambre une assemblée qui influe davantage sur les politiques du gouvernement et non à l'élever au rang d'organe de décision. On peut obtenir du gouvernement qu'il écoute et se comporte mieux qu'il ne l'a fait jusqu'à maintenant sans pour autant se substituer à lui.

Pour important qu'il soit, l'ouvrage de M. Franks n'en est pas moins déprimant. Le Comité McGrath a publié un rapport beaucoup plus optimiste et beaucoup plus marquant par les éléments de discussion concrets qu'il apporte au débat.

Philip Norton
Professeur à l'université de Hull
Grande-Bretagne


Canadian Parliamentary Review Cover
Vol 11 no 2
1988






Dernière mise à jour : 2018-07-31